II SA/Wr 817/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2025 r. nr 904/2025 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych polegających na wykonaniu budowli - drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnego) oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. (nr 904/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 11 czerwca 2025 r. (nr 36/2025) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu budowli - drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnego) na dz. ewid. nr [...] oraz [...], obr. S., gmina B., powiat [...]. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych. W związku z informacją w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 13 maja 2025 r. kontrolę, podczas której ustalił, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb S., gmina B., zostały wygrodzone za pomocą ogrodzenia systemowego panelowego (ażurowego). Na dz. nr [...] wykonano dwie bramy wjazdowe, wydzielono również kojce dla zwierząt. Po obrysie zamontowano 5 słupów oświetleniowych, na których zainstalowano monitoring. Jak wskazał inwestor M. R. (dalej: inwestor, skarżący), prace polegające na zdjęciu humusu i niwelacji terenu rozpoczęły się w II połowie 2024 r. Ustalono także, że w toku pozostają prace polegają na wykonaniu dróg wewnętrznych z kostki granitowej na podbudowie z mączki kamiennej. Z oświadczenia inwestora wynika, że wszystkie prace są niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, tj. sadu, a wszystkie drogi utwardzone mają służyć jako dojazdy. Inwestor nie dysponuje zgłoszeniem wzmiankowanych robót budowlanych. Pismem z dnia 28 maja 2025 r. Gmina B. poinformowała, że zgodnie z § 134 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 209, poz. [...]), przedmiotowe działki położone są w granicach terenu, dla których ustala się: (1) utrzymanie ich wykorzystania, bez prawa zabudowy, (2) zachowanie istniejących lasów i zadrzewień. Wykonanie dwóch bram wjazdowych, usytuowanie kojców dla zwierząt, 5 słupów oświetleniowych, na których zamontowano monitoring, prowadzenie prac polegających na wykonywaniu dróg wewnętrznych z kostki granitowej na podbudowie z mączki kamiennej, a także realizacja jakichkolwiek innych robót budowlanych na przedmiotowym terenie jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyższego, organ pierwszej instancji, pismem z dnia 11 czerwca 2025 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi wewnętrznej (ciągu pieszo- jezdnego) na dz. ewid. [...] oraz [...], obr. S., gmina B., powiat [...], których inwestorem jest skarżący. Następnie, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2025 r. (nr 36/2025), PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu budowli - drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnego) na dz. ewid. nr [...] oraz [...], obr. S., gmina B., powiat [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia, DWINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. (nr 904/2025), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W zakresie ustaleń faktycznych organ odwoławczy przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił ustalić, iż na dz. ewid. [...] oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...], inwestor, w celu realizacji zamierzenia budowlanego, zdjął humus oraz wykonał niwelację terenu z wytyczeniem określonej trasy (drogi) biegnącej wzdłuż granicy wzmiankowanych nieruchomości gruntowych (która docelowo ma przyjąć kształt pętli). Ponadto inwestor wykonał w środkowej części działek dwie, równoległe drogi skomunikowane z wymienioną powyżej drogą (pętlą) przebiegającą obrzeżami działek. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy wykonana "z góry" nie pozostawia wątpliwości, że zamiarem inwestora jest domknięcie trasy biegnącej przy granicy dz. nr ewid. [...] oraz [...], obręb S., gmina B. oraz wykonanie zjazdu z ostatniej z wymienionych powyżej nieruchomości gruntowych na działkę drogową oznaczoną nr ewid. [...], w którym to miejscu wykonano bramę wjazdową. Druga brama znajduje się na dz. ewid. nr [...] i jest zlokalizowana na wysokości styku działek drogowych nr ewid. [...] oraz [...]. Wyznaczone drogi okalane są obrzeżami betonowymi (prefabrykowane belki betonowe rozgraniczają dwustronnie ciągi komunikacyjne od terenów nie przeznaczonych dla komunikacji), pomiędzy którymi ułożono kostkę granitową na podbudowie z mączki kamiennej. Odległość pomiędzy liniami obrzeży betonowych (krawężników), ich równoległe ułożenie, a przede wszystkim wyrównanie podłoża na obszarze pomiędzy nimi wskazują, że funkcją wznoszonego obiektu jest zapewnienie sprawnej, wygodnej komunikacji (w tym pojazdów mechanicznych), co jest cechą drogi. DWINB wskazał dalej, że zakres wykonywanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, iż wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego, stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego, który spełnia funkcję drogi. Zatem omawiany obiekt winien być kwalifikowany jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm., dalej: p.b.). Ocena rezultatu przedmiotowych robót budowlanych wykonanych na dz. nr ewid. [...] oraz [...] obręb S., gmina B. wraz z dokumentacją zdjęciową nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Organ pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko PINB w kwestii braku możliwości zakwalifikowania omawianej aktywności inwestora jako wypełniającej dyspozycję art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Utwardzenie powierzchni gruntu jest zaliczane jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.), a więc jest to urządzenie techniczne związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumie art. 3 ust. 9 p.b., ze swej natury pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlany, w stosunku do którego winien spełniać funkcję służebną. Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu jest, co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych (np. poprzez ułożenie kostki brukowej czy wylanie płyty betonowej) urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki. Zatem pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu pod warunkiem, że jest ono jednym z etapów realizacji przez inwestora większego zamieszenia budowlanego. Jak wskazuje sam inwestor, wszystkie drogi utwardzone mają służyć jako dojazdy w związku z prowadzoną działalnością rolniczą (planowanym założeniem sadu na zainwestowanym terenie), co potwierdza słuszność stanowiska organu pierwszej instancji. W konkluzji DWINB podkreślił, że decydujące znaczenie do zakwalifikowania obiektu jako drogi ma to, że roboty były celem samym w sobie, tj. miały na celu poprawę przejezdności i na gruncie niniejszej sprawy jasnym jest, że obiekt ten nie pełni funkcji służebnej względem innych obiektów. Skoro drogi są obiektami budowlanymi zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., jednocześnie w przepisach jest mowa o drogach ogólnie, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym także drogi, które nie są drogami publicznymi. W skardze na powyższe postanowienie DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inwestor zarzucił, że zostało ono wydane w wyniku nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, przy bezpodstawnym przyjęciu, iż wykonany przeze niego utwardzony szlak drożny (gospodarczy) stanowi liniowy obiekt budowlany i błędnym zastosowaniu art. 3 pkt 9 lit. b), art. 29 ust. 4 pkt 4 lit b) p.b. Skarżący wyjaśnił, że wykonane utwardzenie gruntu nie stanowi drogi, a jedynie szlak drożny — usprawniający korzystanie z działki przy zachowaniu jej dotychczasowego, rolniczego przeznaczeniu. W uzupełnieniu dotychczasowej argumentacji zwrócił uwagę, że na żadnym etapie dotychczasowego postępowania nie analizowano, czy szlak ten spełnia jakiekolwiek parametry techniczne (wymogi normatywne), które stawiane są wobec dróg, a które wynikają z właściwych przepisów prawa. Ten ważny element całkowicie pominięty został w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie orzeczeń. Prowadzi to do irracjonalnego wniosku, że każde utwardzenie, niezależnie od parametrów fizycznych czy konstrukcji uznawane jest za drogę. Zakwestionował także sposób interpretacji przepisów art. 3 pkt 9 lit. b), art. 29 ust. 4 pkt 4 lit b) p.b. Analiza stanowiska przedstawionego przez organ nie pozwala bowiem na jednoznaczne udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ uznaje wykonane utwardzenie za urządzenie budowlane, czy też obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wykazała, że odpowiada ono prawu, w tym samym nie zaistniały jakiekolwiek, a zwłaszcza wskazane w treści skargi, podstawy skutkujące koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego — w razie stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę — wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz informuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o związanym z tym obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawnobudowlanej kwalifikacji robót wykonanych przez inwestora. Skarżący twierdzi, że roboty te stanowiły jedynie "utwardzenie powierzchni gruntu" w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, ewentualnie — pomocniczo — że wykonany obiekt powinien być traktowany jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Organy nadzoru budowlanego przyjęły natomiast, że roboty te doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego (budowli liniowej) — drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. — których wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach sporu, stwierdza, że stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe i znajduje pełne oparcie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 lit. b) p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu" nie zostało jednak ustawowo zdefiniowane, w związku z czym, zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, znaczenia tego pojęcia poszukiwać należy w jego rozumieniu przyjętym w języku ogólnym, w powiązaniu z systemowym i funkcjonalnym kontekstem przepisów p.b. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się, że zwolnienie, o którym mowa w przywołanym przepisie, dotyczy wyłącznie takich prac utwardzających, które nie prowadzą do powstania samodzielnego obiektu budowlanego. Skoro utwardzenie gruntu zostało wymienione w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. jako odrębna kategoria robót, to przepis ten obejmuje takie roboty, które z założenia nie są budową obiektu budowlanego — np. drogi, parkingu czy placu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1585/23; 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1075/24; 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 462/08 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku z dnia 7 maja 2025 r., sygn. II OSK 2357/22, Naczelny Sąd Administracyjny — kontynuując ugruntowaną linię orzeczniczą — wskazał, że ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, iż roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co rzutuje na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych i zastosowany sposób wykonania robót. Za utwardzenie powierzchni gruntu może być uważane nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu, natomiast roboty polegające na wykonaniu prac niwelacyjnych związanych z usunięciem (przemieszczeniem) mas ziemnych wraz z umieszczeniem w powstałym wykopie warstw materiałów budowlanych stanowiących konstrukcyjną podbudowę obiektu — nie wchodzą w zakres pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu, którym posługuje się art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. (analogicznie: wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 747/21). Z punktu widzenia powyższych kryteriów rozstrzygające znaczenie dla kwalifikacji prawnobudowlanej omawianych robót mają trzy okoliczności: (I) zastosowana technologia wykonania robót (art. 3 pkt 6 p.b.); (II) funkcja, jaką w sensie funkcjonalno-użytkowym pełni wykonany obiekt; (III) brak związku służebnego z innym obiektem budowlanym (czyli - przeciwstawnie - samodzielny charakter wykonanego obiektu). W ocenie Sądu, wszystkie wymienione wyżej kryteria zostały w stosunku do robót zrealizowanych przez skarżącego spełnione w sposób niebudzący wątpliwości. Po pierwsze, w zakresie technologii wykonania robót, z protokołów oględzin oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych - w tym z dokumentacji zdjęciowej wykonanej "z góry" - jednoznacznie wynika, że roboty wykonane przez inwestora nie ograniczyły się do prostego umocnienia gruntu rodzimego. Inwestor zdjął humus, wykonał niwelację terenu, wytyczył trasę dróg biegnących wzdłuż granic działek (mających docelowo przyjąć kształt pętli) oraz dwie równoległe drogi w środkowej części działek, skomunikowane z drogą obwodową. Wyznaczone ciągi komunikacyjne zostały obustronnie ograniczone obrzeżami betonowymi (prefabrykowanymi belkami betonowymi), pomiędzy którymi - na podbudowie z mączki kamiennej - ułożono kostkę granitową. Tak zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne, z wyraźnie wydzielonym pasem komunikacyjnym, ograniczonym krawężnikami, ułożonym na utwardzonej podbudowie zapewniającej nośność umożliwiającą poruszanie się pojazdów mechanicznych, pozostaje charakterystyczne dla budowy dróg, a nie dla zwykłego utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Nie ma w tym przypadku mowy o nawiezieniu na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównaniu nim terenu - czyli o takim sposobie wykonania, który mieściłby się w pojęciu "utwardzenia powierzchni gruntu" w znaczeniu wynikającym z przytoczonego orzecznictwa. Po drugie, w zakresie funkcji pełnionej przez wykonany obiekt, równoległe ułożenie obrzeży betonowych, wyrównanie podłoża na obszarze pomiędzy nimi, wyznaczona szerokość pasów oraz przestrzenne usytuowanie ciągów komunikacyjnych w stosunku do pozostałej powierzchni działek nie pozostawiają wątpliwości, że funkcją wznoszonego obiektu jest zapewnienie sprawnej, wygodnej komunikacji - w tym ruchu pojazdów mechanicznych. Tę funkcję dodatkowo potwierdza wykonanie bram wjazdowych (jednej zlokalizowanej na styku działki nr [...] i działki drogowej nr ewid. [...], drugiej na działce nr [...], na wysokości styku z działkami drogowymi nr ewid. [...] oraz [...]) oraz domknięcie trasy biegnącej wzdłuż granicy działek w kształt pętli. Wykonane elementy infrastrukturalne - bramy, zjazdy, pętla komunikacyjna - są charakterystyczne dla obiektu, jakim jest droga, nie zaś dla zwykłego utwardzonego placu czy fragmentu gruntu utwardzonego pomocniczo. Sam skarżący nie kwestionuje zresztą, że celem prac było zapewnienie dojazdu w związku z planowaną działalnością rolniczą (założeniem sadu), co potwierdza komunikacyjny charakter obiektu, niezależnie od oceny, czy taka funkcja jest "dojazdem" rolniczym, czy też pełnoprawną drogą wewnętrzną. Po trzecie wreszcie - i jest to argument o znaczeniu decydującym w niniejszej sprawie - wykonany obiekt ma charakter samodzielny, a nie służebny względem innego obiektu budowlanego. Aby utwardzenie gruntu mogło zostać uznane za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., musi ono pozostawać w funkcjonalnym związku z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego pełni funkcję służebną, umożliwiając prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Wymóg ten — utrwalony w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16; 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2975/17; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1698/16; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19; 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/19; 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2957/19; 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3506/19; 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2665/20; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2463/23; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2357/22) — w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie został spełniony. Na działkach objętych postępowaniem nie znajduje się aktualnie żaden istniejący obiekt budowlany, względem którego wykonana sieć ciągów komunikacyjnych mogłaby pełnić rolę służebną. Sam skarżący wskazuje, że drogi mają służyć jako dojazdy w związku z planowanym założeniem sadu - tj. w związku z zamierzeniem, które nie zostało dotychczas zrealizowane i które samo w sobie nie tworzy obiektu budowlanego, względem którego wykonane drogi miałyby pełnić funkcję służebną w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. W tym kontekście Sąd w pełni podziela utrwaloną w orzecznictwie tezę, zgodnie z którą decydujące znaczenie dla zakwalifikowania obiektu jako drogi ma to, że roboty stanowiły cel sam w sobie, tj. miały na celu poprawę przejezdności i ukształtowanie szlaku komunikacyjnego, a nie zapewnienie obsługi innego, konkretnego obiektu budowlanego (por. zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2463/23). Skoro w niniejszej sprawie wykonana infrastruktura komunikacyjna nie jest powiązana funkcjonalnie z żadnym istniejącym obiektem budowlanym, a stanowi samoistne zamierzenie inwestora (mające w przyszłości obsługiwać dopiero zaplanowaną aktywność rolniczą), to obiekt ten nie może być kwalifikowany jako urządzenie budowlane, lecz jako samodzielny obiekt budowlany - droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.4. Należy w tym miejscu odnieść się do zarzutu skarżącego, jakoby organ nie analizował, czy wykonany szlak spełnia parametry techniczne (wymogi normatywne) stawiane wobec dróg, oraz że stanowisko organu prowadzi do irracjonalnego wniosku, iż każde utwardzenie, niezależnie od parametrów fizycznych czy konstrukcji, jest uznawane za drogę. Zarzut ten nie jest trafny i wynika z błędnego rozumienia konstrukcji pojęcia "drogi" na gruncie p.b. Ustawa — Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej drogi, a art. 3 pkt 3a p.b. zalicza drogi do kategorii obiektów liniowych, tj. obiektów budowlanych (budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.), których charakterystycznym parametrem jest długość. Brak spełnienia parametrów drogi wynikających z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (czyli wyposażenia drogi w określoną infrastrukturę) nie stanowi przeszkody dla uznania, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego w postaci drogi w rozumieniu p.b. Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty jak drogi, nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w pełną infrastrukturę, o jakiej mowa w przepisach o drogach publicznych. W konsekwencji "drogą" w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. jest każdy rodzaj drogi, w tym także droga, która nie jest drogą publiczną - w tym droga wewnętrzna, droga gospodarcza, droga dojazdowa służąca obsłudze terenu, na którym jest położona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14; 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2463/23). Co więcej — i tę okoliczność należy podkreślić — dla zakwalifikowania obiektu jako drogi nie ma decydującego znaczenia, w jakiej technologii została ona wykonana ani z jakich materiałów. Decydujące znaczenie ma to, że roboty były dla inwestora celem samym w sobie, miały na celu poprawę przejezdności, zwiększenie bezpieczeństwa i komfortu korzystających z tego szlaku komunikacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2463/23). Określenie szczegółowych parametrów technicznych drogi i precyzyjne wyznaczenie jej przebiegu w terenie powinno nastąpić w opracowaniu technicznym stanowiącym część projektu budowlanego, którego sporządzenie obciąża skarżącego dopiero w razie zamiaru zalegalizowania samowoli budowlanej, której się dopuścił (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 i 5 p.b.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2357/22. Z powyższego wynika, że twierdzenie skarżącego, jakoby organ zobowiązany był na etapie postępowania w trybie art. 48 p.b. szczegółowo badać normatywne parametry techniczne wykonanego obiektu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Na tym etapie postępowania kwalifikacja prawnobudowlana następuje na podstawie funkcji obiektu i charakteru wykonanych robót, a nie na podstawie zgodności z normami techniczno-budowlanymi, których spełnienie podlega ocenie w postępowaniu legalizacyjnym. Nieadekwatne jest również obawy skarżącego sformułowane jako zarzut "irracjonalności" stanowiska organu. Organ nie przyjął - i nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - że każde utwardzenie gruntu jest drogą. Przeciwnie: organ szczegółowo wskazał te elementy stanu faktycznego, które determinują kwalifikację wykonanych robót jako budowy drogi, a mianowicie wykonanie niwelacji ze zdjęciem humusu, ograniczenie pasów komunikacyjnych obustronnymi krawężnikami betonowymi, wykonanie podbudowy z mączki kamiennej, ułożenie nawierzchni z kostki granitowej, wytyczenie pętli komunikacyjnej, połączenie z drogą publiczną poprzez wykonanie bramy wjazdowej oraz domknięcie układu komunikacyjnego - czyli zespół cech wskazujących na to, że celem inwestora było wzniesienie samodzielnego obiektu komunikacyjnego, a nie utwardzenie powierzchni gruntu jako etap szerszego zamierzenia związanego z innym obiektem budowlanym. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że analiza stanowiska organu nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy organ uznaje wykonane utwardzenie za urządzenie budowlane, czy też za obiekt budowlany, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest oparty na nieporozumieniu co do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z lektury uzasadnienia postanowienia DWINB wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy w sposób spójny i konsekwentny zakwalifikował wykonane roboty jako budowę samodzielnego obiektu budowlanego - drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Wskazanie przez organ na art. 3 pkt 9 p.b. oraz omówienie pojęcia urządzenia budowlanego nastąpiło wyłącznie w kontekście wykluczenia możliwości takiej kwalifikacji - organ przedstawił bowiem teoretyczne pojęcie urządzenia budowlanego po to, by wykazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie odpowiadają hipotezie tego przepisu. Innymi słowy, organ przeprowadził rozumowanie eliminacyjne: wykluczył kwalifikację robót jako utwardzenia gruntu (art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.) oraz kwalifikację jako urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.), aby na tej podstawie pozytywnie zakwalifikować je jako budowę obiektu budowlanego - drogi (art. 3 pkt 3a p.b.). Tego rodzaju struktura argumentacyjna jest prawidłowa, czytelna i nie zawiera wewnętrznej sprzeczności. Należy nadto podkreślić, że - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku objętym aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2463/23 - jeżeli pomiędzy utwardzeniem a innym obiektem budowlanym na działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (gdy utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą, a nie służebną funkcję), zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione. W stanie faktycznym niniejszej sprawy taki bezpośredni związek funkcjonalny nie istnieje - wykonany układ komunikacyjny nie pełni funkcji służebnej względem żadnego obecnie istniejącego obiektu budowlanego, lecz stanowi samoistne zamierzenie inwestycyjne, mające w przyszłości obsługiwać dopiero planowaną działalność rolniczą. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących oceny stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 p.b. Podstawą ustaleń faktycznych były protokoły oględzin nieruchomości, dokumentacja fotograficzna (w tym dokumentacja wykonana "z góry", o szczególnej wartości dowodowej dla obiektów liniowych) oraz wyjaśnienia samego inwestora, który nie kwestionował zakresu wykonanych prac, lecz wyłącznie ich kwalifikację prawnobudowlaną. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że kwalifikacja prawnobudowlana robót ma charakter obiektywny - niezależny od subiektywnej intencji inwestora i nadawanego przez niego prac określenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 461/25). Nazwanie przez skarżącego wykonanego obiektu "szlakiem drożnym (gospodarczym)" nie zmienia charakteru zrealizowanych prac, jeżeli ich rzeczywiste cechy konstrukcyjno-funkcjonalne odpowiadają cechom drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Decyduje o tym ocena rezultatu robót, a nie ich nazwa. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy w sposób kompletny dokumentuje wszystkie istotne elementy zrealizowanego obiektu – w szczególności jego usytuowanie przestrzenne, charakter konstrukcyjny, wymiary pasów komunikacyjnych, materiał wykonania oraz funkcjonalne powiązania z istniejącym układem drogowym (bramy wjazdowe, połączenia z działkami drogowymi). Tak zgromadzony materiał był w pełni wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 p.b., nie wymagał zasięgnięcia opinii biegłego, ponieważ kwalifikacja prawnobudowlana wykonanych prac, w świetle utrwalonej linii orzeczniczej, nie nastręcza w realiach niniejszej sprawy wątpliwości interpretacyjnych. Ocena rezultatu robót budowlanych wraz z dokumentacją zdjęciową - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - nie pozostawia w tym zakresie miejsca na rozbieżności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.