II SA/Wr 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. D.-R. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie garażu blaszanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce oznaczonej geodezyjnie numerem[...], AM-[...], obręb S. Z., gmina L. Z. oraz nałożył na R.D.-R., jako inwestora wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę garażu blaszanego na opisanej wcześniej działce, obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 21 września 2012 r.: 1. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, P, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. 2. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 3. Zaświadczenia Burmistrza Gminy L. Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 18 maja 2012 r. przeprowadzone zostały na wniosek R. D.-R. przez inspektora nadzoru budowlanego oględziny dotyczące wskazanych we wniosku robót budowlanych, zrealizowanych przez Z. W.-W. na wspólnej nieruchomości. W trakcie oględzin Z. W.-W. złożyła ustny wniosek o sprawdzenie legalności posadowienia przez R.D.-R. garażu blaszanego na wspólnej działce o numerze geodezyjnym [...] , AM-[...], obręb S.Z., gmina L. Z., oświadczając jednocześnie, że nie wyraziła zgody na wybudowanie tego garażu. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że z uzyskanej pisemnej informacji Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Budownictwa w Starostwie K. wynika, że wymieniony urząd nie posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumentacji w sprawie wydania pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego garażu co dowodzi, że inwestor nigdy nie występowała z wnioskiem o wydanie pozwolenia na jego wybudowanie czym naruszyła art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który mówi: "że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Powyższe działanie - bezspornie stwierdzone - nosi cechy samowoli budowlanej. Taka okoliczność dla organu nadzoru budowlanego stanowi formalną przesłankę wdrożenia procedury przewidzianej prawem, umożliwiającej doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego, które może skutkować wydaniem decyzji o rozumieniu art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W postanowieniu zamieszczono klauzulę pouczającą o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem, wniesionym w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia do D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Stosując się do tego pouczenia R. D.-R. wniosła zażalenie na opisane wcześniej postanowienie organu pierwszej instancji, uzupełnienie pismem z dnia [...] r. skierowanym bezpośrednio do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowania odwoławczego organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte orzeczenie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie administracyjne podlega zasadom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje czynności pozwalających ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ orzekający wskazał następnie, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, który nie daje podstawy do wydania zaskarżalnych postanowień. Postanowienia wydane na podstawie powyższego przepisu mają charakter dowodowy, na które nie służy stronie zażalenie, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona może podważać takie postanowienie w odwołaniu od później wydanej decyzji i w skardze na decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji. Organ orzekający zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zawiera błędne pouczenie o możliwości zażalenia do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale fakt powyższy nie tworzy uprawnienia do jego zaskarżenia. Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania - może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej - lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie i strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 kpa. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w konsekwencji wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r., należało stwierdzić na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Prawidłowość postanowienia wydanego przez organ drugiej instancji zakwestionowała R. D.-R. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając wydane w sprawie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] R.D.-R. zarzuciła m.in.: "- dowolne, niekompletne, nieracjonalne, nieprofesjonalne, niedorzeczne, a nawet przestępcze działanie występujących w sprawie urzędników państwowych z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.; - błędne, dowolne działanie, wytwarzanie nieprawdziwych (teoretycznych) danych i wywodzenie z tego (fałszu) skutków, uruchamiając z urzędu działania PINB K. w sprawie oraz wprowadzanie mnie w błąd pouczając, iż od postanowienia stronom służy zażalenie do D.; - zwłoka, bezczynność, mijanie się z treścią moich próśb, stronnicze podejście przez PINB K-ko na moje pisma – prośby w sprawie". W petitum skargi R. D.-R. wniosła o uchylenie postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. "jako niedorzecznego" i uznanie zażalenia z dnia [...] r. oraz uchylenie postanowienia Nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "bezkrytycznie akceptującego PINB – K-ko", czyli uznanie skargi. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w postępowaniu prowadzonym dotychczas przez organy nadzoru budowlanego naruszono jej prawa i dobra, bezzasadnie i niezgodnie ze stanem faktycznym przypisując prowadzenie aktualnie robót budowlanych. Ponadto skarżąca stanowczo oświadczyła, że niczego nie budowała, ani nie buduje, a prowizoryczny garaż nie posiada fundamentów ani umocowań i nie jest budową w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Wskazała również, że zgodnie z ustawą – ordynacja podatkowa oraz ustawą o podatkach i opłatach lokalnych za garaż ten uiszcza stosowny podatek. W ocenie skarżącej postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji to wynik błędu, nieporozumienia albo złośliwości, które organ odwoławczy bezkrytycznie akceptuje. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w przedmiocie niedopuszczenia zażalenia. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez R. D.-R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu określonych w nim obowiązków uznał, że zażalenie to jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie dają podstaw do samoistnego zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, a uprawnienia do skorzystania z tego zwyczajnego środka zaskarżenia orzeczeń incydentalnych w toku instancyjnym nie można wyprowadzić z błędnego pouczenia zamieszczonego w postanowieniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie w tym przypadku jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy prawa materialnego tj. ustawy – Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia wydanego w trybie powołanego wcześniej przepisu postanowienia i jednocześnie wyjaśnił, że możliwość kwestionowania takiego orzeczenia w postępowaniu instancyjnym istnieje, ale w odwołaniu wniesionym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W konsekwencji takiej oceny organ odwoławczy za prawidłowe uznał zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 134 kpa. W ocenie Sądu w okolicznościach stwierdzonych w tej sprawie i wobec obowiązujących warunków prawnych na całkowitą akceptację zasługuje stanowisko przyjęte w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niedopuszczalność zażalenia, jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy, może wynikać z braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Z niedopuszczalnością środka zaskarżenia w rozumieniu art. 134 kpa mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego lub procesowego nie przewidują możliwości weryfikowania określonego indywidualnego aktu administracyjnego poprzez wniesienie danego środka zaskarżenia. Oznacza to, że w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje organ odwoławczy jest zobligowany – na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa – do stwierdzenia postanowieniem jego niedopuszczalności, przy czym przepis art. 134 kpa nie pozostawia organowi odwoławczemu wyboru, co do sposobu załatwienia sprawy. Regulacja przyjęta przez ustawodawcę w tym przepisie jest jednoznaczna. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 141 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zawarta w tym przepisie zasada ma – w ocenie Sądu – również zastosowanie do postanowień przewidzianych przepisami prawa materialnego w tym budowlanego, gdyż w tym zakresie ustawa – Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa – Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia, wydanego na podstawie konkretnego przepisu tej ustawy, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zażalenie w niniejszej sprawie wniesione zostało na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który przewiduje możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów w przypadku spełnienia określonych tych przepisem przesłanek materialnoprawnych. Z treści przepisu art. 48 powołanej ustawy nie wynika, aby na postanowienie wydane w trybie wskazywanego przepisu przysługiwało zażalenie. Omawiany przepis nie zawiera żadnej normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Nie można również możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia doszukać się stosując odesłanie do innych przepisów ustawy – Prawo budowlane, które taką możliwość przewidują. Z tych względów – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – stosownie do art. 142 kpa, postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej w sposób merytoryczny lub niemerytoryczny postępowanie w sprawie. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1599/08, nie publ., postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1169/10, Lex nr 643638). W istniejących w sprawie warunkach faktycznych i prawnych nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia prawa, bowiem prawidłowo organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego, wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wyjaśnić przy tym dodatkowo należy, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wyłącza możliwość dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia i pozbawia organ odwoławczy prawa do jego merytorycznej oceny. Należy też wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma wyłącznie charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Istotne jest również – co już wcześniej wskazano w uzasadnieniu, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu prawa oraz prawidłowość jego wykładni, stosownie do art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.