II SA/Wr 819/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. D.-R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych w budynku mieszkalnym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. Z. [...] w L. Z. przez Z.W.-W. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął w dniu [...] r. pisemny wniosek R. D.-R., zawierający informację o rażącym – w ocenie wnioskodawczyni – naruszeniu przepisów ustawy Prawo budowlane przy wykonywaniu robót budowlanych na nieruchomości położonej w L. Z. przy ul. Z. nr [...] przez współwłaścicielkę tej nieruchomości Z. W.-W. Przeprowadzone przez inspektora nadzoru budowlanego w dniu 18 maja 2012 r. oględziny nieruchomości nie potwierdziły zarzutów sformułowanych we wniosku R. D.-R. W toku tej czynności stwierdzono, że: 1. Z. W.-W. nie wykonuje żadnych robót budowlanych wewnątrz budynku ani też na zewnątrz; 2. pomieszczenie piwniczne zostało zaadaptowane na garaż przez właściciela, który zamieszkiwał w w/w budynku przed Z. W.-W. w roku 1964 za zgodą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Z.; o udzielenie zgody występował ówczesny właściciel F. W.; 3. zalewanie pomieszczeń piwnicznych ściekami i wodami opadowymi spowodowane jest złym stanem instalacji sanitarnej, nie opróżnianiem szamba oraz niewłaściwym odprowadzaniem wód opadowych z budynku i terenów przyległych do budynku mieszkalnego położonego przy ul. Z. nr [...] w L. Z. Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający podał, że przedłożona do akt opinia techniczna dotycząca stanu technicznego garażu i tarasu wykazała, że stan techniczny pomieszczeń garażu jest dobry, nie występują w nich żadne pęknięcia i wymagają one jedynie bieżącej konserwacji, natomiast stan techniczny pomieszczenia gospodarczego stanowiącego przedsionek garażu, nad którym znajduje się taras użytkowany przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] jest zły, a stan ten spowodowany został zalewaniem wodami opadowymi z tarasu. W tej kwestii – jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zostanie podjęte odrębne postępowanie. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że uporządkowanie obecnego stanu i usunięcie nieprawidłowości w tym zakresie należy do współwłaścicieli budynku przy czym w przypadku braku zgody na podjęcie jakichkolwiek robót przez współwłaścicieli, kompetentnym do rozstrzygnięcia takiej kwestii jest sąd powszechny, który rozpatruje takie spory w trybie postępowania cywilnego. Zdaniem organu orzekającego w obecnym stanie faktycznym i prawnym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywania robót budowlanych i występowania samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe, zatem podlegało ono umorzeniu. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R.D.-R., która w odwołaniu (uzupełnionym pismem z dnia 21 września 2012 r.) wniosła o zmianę w całości zaskarżonej decyzji oraz uznanie tej decyzji "jako bezzasadnej, mijającej się ze stanem faktycznym, wydanej bez podjęcia sprawdzenia i rzetelnego postępowania z pominięciem faktów itp." lub nakazanie przeprowadzenia stosownej kontroli komisyjnej dokonanych robót budowlanych w kamienicy zabytkowej "pod kątem samowoli budowlanej bezpieczeństwa pożarowego", ochrony środowiska, zmiany sposobu użytkowania obiektu, części zabytkowej kamienicy w części I – go piętra, poddasza oraz piwnicy na nowy garaż, instalacji gazowej CO, kominowej, wentylacyjnej, odgromowych itp., swobodnego, nie zastawionego dojścia do strychu, dachu, instalacji itp.". W uzasadnieniu odwołania przedstawiona została stosowna argumentacja, w treści której R. D.-R. wskazała m.in., że roboty budowlane w przedmiotowym budynku, będącym zabytkową kamienicą były wykonywane na zlecenie Z. W.-W. przez niewykwalifikowanych wykonawców, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań naprawczych w celu zabezpieczenia budynku przed kataklizmem w tym dalszymi pęknięciami i jego osiadaniem tj. zlikwidowania nielegalnego garażu samochodowego; autorka opinii technicznej, na którą powołuje się organ pierwszej instancji nie jest na liście osób uprawnionych do wydawania opinii i nigdy nie była u odwołującej się; przyczyną złego funkcjonowania kanalizacji ściekowej jest zasypanie jednej z trzech studzienek kanalizacyjnych do szamba, co pozostaje – mimo kierowanych próśb – bez reakcji ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz współwłaścicieli nieruchomości. Z odwołania wynika również, że R. D.-R. konsekwentnie domaga się przywrócenia stanu pierwotnego czyli zlikwidowania garażu samochodowego w budynku, nie godząc się na ponoszenie kosztów wzmacniania ścian nośnych w sytuacji wcześniejszego częściowego wyburzenia przez współwłaścicieli. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczego wyjaśnił m.in., że przeprowadzone w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględziny dotyczyły robót budowlanych na strychu, w garażu, w części piwnicznej oraz w sprawie studzienek odprowadzających ścieki. W trakcie oględzin stwierdzono, że współwłaścicielka nieruchomości nie prowadzi żadnych robót budowlanych na strychu, a istniejące studzienki są podłączone do szamba i stanowią współwłasność, gdyż z szamba korzystają dwie rodziny. Ponadto ustalono, że garaż Z. W.-W. użytkowany jest w pomieszczeniach na poziomie terenu działki. Garaż posiada ściany murowane, strop, okno, posadzkę oraz bramę garażową uchylną, a organ pierwszej instancji nie stwierdził w obrębie garażu pęknięć ścian i sufitów. Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podczas oględzin Z.W.-W. przedstawiła pismo F. W. (poprzedniego właściciela) z dnia 24 listopada 1964r., skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, w którym zgłoszono zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń piwnicznych na garaż, które to roboty miały obejmować: poszerzenie otworu okiennego, wyburzenie części ścian i wykonanie nadproża dla bramy wjazdowej, utwardzenie posadzki, naprawę tynku. W oględzinach uczestniczyła Z. W.-W., oraz R. D.-R., która nie wniosła żadnych uwag do protokołu, odmawiając jednocześnie podpisania protokołu bez podania przyczyny. Ponadto do akt sprawy dołączono opinię techniczną dotyczącą pomieszczeń garażowo-gospodarczych i tarasu datowaną na czerwiec 2001 r., z której wynika, iż w dacie wykonania opinii budynek był w złym stanie technicznym. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przyjęte w odniesieniu do kwestii przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż, robót budowlanych prowadzonych na strychu przedmiotowego budynku oraz ewentualnego zasypania studzienki kanalizacyjnej, uznając, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego orzekania przez organ nadzoru budowlanego w tym zakresie. Następnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że podejmując w sprawie kasacyjne rozstrzygnięcie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uwzględnił to, że w zawiadomieniu z dnia [...]r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, organ określił przedmiot postępowania jako roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. Z. [...] w L. Z., a w toku postępowania pominął okoliczność podnoszoną przez R. D.-R. dotyczącą wykonywania przez Z. W.-W. w dniu [...]r. robót budowlanych na piętrze budynku. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że określony w zawiadomieniu z dnia [...] r. przedmiot postępowania daje podstawę do twierdzenia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji kończącej postępowanie, odnosi się do wszystkich robót wykonanych przez Z. W.-W., a więc również do tych rzekomo wykonanych na piętrze budynku po [...] r., (o których pisze R.D.-R. w piśmie z dnia[...].), a co do których tenże organ nie podjął żadnych czynności dowodowych, czy też wyjaśniających. Zdaniem organu zauważyć należy, iż jakkolwiek okoliczność hałasów nie jest równoznaczna z prowadzeniem robót, kwestie podnoszone przez wnioskodawczynię a dotyczące wykonywania robót po 21 maja 2012 r., przez – Z.W.-W., muszą zostać jednoznacznie wyjaśnione przez organ stopnia powiatowego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. Z. [...] w L.Z., wykonanych przez Z.W.-W. Dodatkowo D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż analiza akt administracyjnych sprawy, w szczególności pisma R. D.-R. oraz opinii technicznej, z czerwca 2001 r., winno skłonić organ pierwszej instancji do natychmiastowego rozważenia konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest aktualnego dokumentu potwierdzającego stan techniczny spornego budynku, niemniej jednak przy ustaleniu przez organ, iż stan techniczny budynku od czasu sporządzenia znajdującej się w aktach opinii technicznej z czerwca 2001 r., nie uległ poprawie, prowadzenie postępowania w oparciu o art. 60-66 ustawy Prawo budowlane wydaje się konieczne. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia w znacznej części, uniemożliwiając tym samym zajęcie stanowiska w sprawie przez organ odwoławczy. Przed wydaniem kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała R. D.-R. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] skarżąca zarzuciła tym orzeczeniom "rażące złamanie prawa materialnego oraz rażące złamanie przepisów postępowania" i wniosła o 1."uchylenie zaskarżonego uzasadnienia w decyzji Nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., dowolnie argumentujące, czyli uznanie niniejszej skargi; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., czyli uznanie odwołania z dnia 10 września 2012 r.; 3. spowodowanie przywrócenia budynku do pierwotnego stanu, czyli zlikwidowanie eksploatowanego garażu samochodowego". W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, w treści której skarżąca poddała krytyce sposób działania organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie, uznając je za niekompletne, nierzetelne, subiektywne i tendencyjne, co – w ocenie skarżącej – dyskwalifikuje wszelkie podejmowane czynności orzecznicze. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 270 z 2012 r., poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postanowieniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy w kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 kpa wymaga zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na zaistnieniu wadliwego działania organu pierwszej instancji skonkretyzowanego przez ustawodawcę jako naruszenie przepisów postępowania, ale także na uznaniu, że sposobem wyeliminowania stwierdzonego uchybienia jest wyjaśnienie sprawy, a konieczny zakres czynności wyjaśniających odpowiada kryterium "mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej w analizowanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą dokonania czynności wyjaśniających w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych przez Z. W.-W. na pierwszym piętrze budynku położonego przy ul. Z. [...] w L. Z., które zawierały się – wobec określenia przyjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. – w granicach przedmiotu sprawy. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego uznającego, że oznaczenie w opisanym wcześniej zawiadomieniu przedmiotu sprawy jako "roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. Z. [...] w L. Z. wykonywane przez Z. W.-W." uprawnia do twierdzenia, iż zakresem sprawy objęto również roboty budowlane wykonywane na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, o których wcześniej tzn. przed dniem [...] r. (data widniejąca na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) informowała organ R. D.-R. (m.in. w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do D. Urzędu Ochrony Zabytków – Delegatury w W. i przekazanym postanowieniem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. jako organowi właściwemu). Istotne przy tym jest, że przedmiot sprawy określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie i dysponującego kompetencją decyzyjną, co oznacza, że jest on zobligowany do dokonania niezbędnych czynności procesowych i rozpoznania sprawy w zakresie odpowiadającym zakresowi przedmiotu postępowania wynikającemu z zawiadomienia o jego wszczęciu (chyba, że pewne elementy, czy kwestie zostaną z pierwotnego zakresu sprawy wyłączone do odrębnego postępowania). Z tych względów prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] odczytywać należy jako odnoszącą się do robót budowlanych realizowanych przez Z. W.-W. na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku mieszkalnego, w odniesieniu do których powiatowy organ nadzoru budowlanego właściwy w sprawie nie dokonał żadnych ustaleń, ani nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych i w tym zakresie – zdaniem Sądu podzielającego stanowisko organu drugiej instancji – niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. W warunkach faktycznych i prawnych istniejących w sprawie należy uznać, że organ odwoławczy podejmując decyzję w sprawie nie nadużył kompetencji kasacyjnej przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, ze zaskarżona czynność orzecznicza nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.