II SA/Wr 820/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 74 § 2 kpa, odmówił stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 27 sierpnia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek J.M., powołującego się na art. 73 § 2 kpa, "o stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14.08.2012 r." w sprawie "zgodności wybudowania budynku mieszkalnego". W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, że wyżej wymieniony protokół jest mu niezbędny do wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Przywołując treść art. 73 § 1 i 2 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uwagi na kwalifikację interesu strony jako "ważny", nie zaś "jakikolwiek", należy zastosować wykładnię zwężającą, w kontekście niczym nieograniczonego prawa strony do przeglądania i sporządzania notatek i odpisów, czy też utrwalania wszelkich pism z akt sprawy za pomocą dostępnych urządzeń powielających. Wskazując na powyższe organ I instancji wywiódł, że skarżący nie wykazał ważnego interesu, który obligowałby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uwierzytelnienia sporządzonego przez stronę odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r., gdyż złożenie skargi "na zaniechanie czynności przez PINB w L." nie wymaga przedłożenia uwierzytelnionych kopii dokumentów. Organ podał przy tym, że przedłożony przez skarżącego odpis protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. różni się od oryginału "w wielu miejscach". Składając zażalenie na powyższe postanowienie J.M. zarzucił mu "rażącą obrazę prawa, w tym szczególnie art. 73 ust. 1 i 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 a w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego udostępnienia skarżącemu do wglądu akt sprawy wraz z aktami związanymi z przedmiotową budową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr 855/191 (obecnie 855/242 i 855/243) w L. oraz "w razie potrzeby" wydania mu wskazanych kserokopii dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji, przywołując art. 73 i 74 kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodził, że w prawie do przeglądania akt mieści się zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, przejrzenie map, planów, notatek urzędowych, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów. Sporządzenie notatek i odpisów jest uprawnieniem strony, nie oznacza to jednak, że organ administracji ma obowiązek sporządzenia "kserokopii aktu administracyjnego lub ich odpisu i doręczenia ich stronie". Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji (umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów) oraz uprawnienia strony (do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów). Organ podkreślił, że żądanie przez stronę uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, uzależnione jest od istnienia ważnego interesu strony, co podlega ocenie organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie bezczynności organu administracyjnego czy też w sprawie przewlekłości postępowania nie wymaga przedłożenia jakichkolwiek uwierzytelnionych dokumentów, zaświadczeń. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa rodzi dla organu obowiązek wszczęcia takiego postępowania oraz – co do zasady – samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania z powodu nie przedłożenia przez stronę dowodów potwierdzających słuszność jej żądania. Wskazując na powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji dokonał oceny posiadania przez wnioskodawcę "ważnego interesu" w kontekście żądanych dokumentów i po jej dokonaniu ocenił, że strona nie wykazała ważnego interesu. Zgodnie z art. 74 § 2 kpa należało zatem odmówić stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r., to jest uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów. W opinii organu II instancji, kwestie podnoszone w zażaleniu dotyczące prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego w L. przy ul. [...] nie mają wpływu na wydanie rozstrzygnięcie i nie mogą być badane przez organ zażaleniowy. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżone postanowienie nosi wszelkie cechy zgodności z prawem, dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia. Na powyższe postanowienie J.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - obrazy art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa – poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego "o dopuszczenie i przeprowadzenie z pełnych akt sprawy w tym szczególnie decyzji o warunkach zabudowy działki Nr. 855/191 i pozwolenia na budowę budynku dwulokalowego (decyzja Nr [...] z dnia 7 maja 2008 r. Starosty L.) wraz z zatwierdzonym do realizacji projektem inwestycji, przez co nie zebrano w sposób dostateczny i wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte ostateczne rozstrzygnięcie; - obrazę art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 1 ust. 3 lit. a i f, ust. 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 74 § 1 i § 2 kpa – poprzez "uniemożliwienie realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa jawności akt postępowania a za tym pozbawienia skarżącego dostępu do akt przedmiotowej sprawy z tego z negatywnymi konsekwencjami prawa do obrony praw skarżącego i ochrony jego interesu prawnego"; - obrazę art. 3 pkt 20 i art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed oględzinami wyznaczonymi na dzień 14 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie udostępnił skarżącemu akt twierdząc, że "stanowią one prywatne archiwum Powiatowego Inspektora Budowlanego" oraz zignorował wniosek skarżącego o zmianę terminu oględzin "do chwili zapoznania się z aktami sprawy w tym pozwolenia na budowę i projektem realizacji inwestycji". Zarzucając, że oględziny przeprowadzono pozorując ich rzetelność oraz spisano protokół nie umieszczając w nim uwag i zastrzeżeń skarżącego, J.M. podał, iż zażądał wydania odpisu przedmiotowego protokołu uważając, że skoro w czynnościach miał prawo jako strona uczestniczyć, to także ma prawo do otrzymania kopii tego protokołu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania odpisu protokołu. W dniu 16 sierpnia 2012 r. skarżący osobiście sporządził odpis tegoż protokołu i zażądał od organu uwierzytelnienia odpisu, jednak organ również i tego odmówił. Stwierdzając, że w postanowieniu z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zminimalizował sprawę do odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. zamiast rozstrzygnięcia istoty sprawy wykazanej w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], skarżący wywodził, że takie załatwienie i rozpoznanie sprawy świadczy o "manipulacji i mataczeniu organu Nadzoru Budowlanego, który za wszelką cenę usiłuje ukryć współudział w korupcyjnym działaniu poprzednich władz, które wbrew obowiązującemu prawu podzielili działkę nr 855/191 na dwie odrębne działki i zamataczyli pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej". Skarżący zarzucił, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, skupił się jedynie na ocenie "czy skarżący należycie wykazał swój interes prawny w sprawie uzasadnienia otrzymania uwiarygodnionego odpisu protokołu z kontroli w dniu 14.08.2012 r.", mimo iż w postanowieniu nr [...] traktował skarżącego jako stronę postępowania wskazując, że okoliczności sprawy przesądzają o przyznaniu mu przymiotu strony. Zdaniem skarżącego, "niezrozumiałe jest całkowicie dlaczego DWINB pominął obecnie wcześniejszą swoją decyzję i jej treść (postanowienie Nr [...]r.), gdy sprawy są ze sobą ściśle związane i pozostają w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym i gdzie doszło do kuriozalnej sytuacji w działaniu PINB w L., który poprzez zamataczenie de facto zakończył przedmiotową sprawę, której istotą jest i było zbadanie legalności przedmiotowej inwestycji". W opinii skarżącego, kwestionowane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego to "próba pozbawienia skarżącego prawa strony wymuszanie na nim wykazania interesu prawnego w sprawie, utrudnianie i uniemożliwianie mu dostępu do kompletnych akt sprawy i dokumentów urzędowych, ignorowanie jego pism i wniosków". Zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. brak obiektywizmu i bezstronności, a D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego brak reakcji na stronniczość Powiatowego Inspektora, skarżący wywiódł, że uchylenie zaskarżonych postanowień konieczne jest dla wnikliwego zbadania legalności spornej inwestycji na granicy działek bez zachowania prawem nakazanych odległości. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że rozpatrywana sprawa dotyczy tylko i wyłącznie oceny zgodności z prawem postanowień zapadłych w przedmiocie odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nie jest zatem przedmiotem tej sprawy badanie legalności "spornej inwestycji na granicy działek bez zachowania prawem nakazanych odległości". Zgodnie z art. 73 § 1 kpa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 2 tego artykułu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 74 § 2 kpa stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści przytoczonych unormowań ustawowych wynika jednoznacznie, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jednakże może ona żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wymuszają na skarżącym wykazania "interesu prawnego w sprawie" i nie kwestionują, że skarżący interes prawny w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego w L. przy ul. [...] posiada, ale – zdaniem organów – skarżący uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. tym, że protokół jest mu niezbędny do wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., nie wykazał ważnego interesu, o jakim mowa w art. 73 § 2 kpa, bowiem do "wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez PINB w L." nie jest wymagane przedłożenie uwierzytelnionych kopii dokumentów. Z powyższym stanowiskiem organów administracyjnych należy się zgodzić, bowiem skoro do wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie jest wymagane przedłożenie uwierzytelnionych kopii dokumentów, gdyż – jak trafnie zauważył D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa rodzi dla organu obowiązek wszczęcia takiego postępowania oraz – co do zasady – samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to takie uzasadnienie żądania uwierzytelnienia odpisu dokumentu z akt sprawy nie może być uznane za ważny interes strony. Gdyby bowiem do wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez organ administracji konieczne było dołączenie uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy, to wówczas można byłoby uznać, że żądanie skarżącego jest uzasadnione jego ważnym interesem. Brak zaś takiego wymogu prowadzi do wniosku przeciwnego. Jeżeli do realizacji wskazanego we wniosku powodu żądania nie jest konieczne przedstawienie uwierzytelnionego odpisu dokumentu, to powód ten nie jest "ważny" w rozumieniu art. 73 § 2 kpa. Zauważyć w tym miejscu wypada, że powyższa odmowa stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. nie pozbawia skarżącego prawa do złożenia ponownego wniosku o uwierzytelnienie przedmiotowego odpisu, jednak wniosek taki musiałby być uzasadniony innym powodem żądania – takim, który świadczyłby o posiadaniu przez skarżącego ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 kpa. Nie jest zatem słuszny zarzut obrazy art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa – poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie z pełnych akt sprawy w tym szczególnie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] i pozwolenia na budowę budynku dwulokalowego (decyzja nr [...] z dnia 7 maja 2008 r. Starosty L.) wraz z zatwierdzonym do realizacji projektem inwestycji. Przeprowadzenie bowiem takiego dowodu nie ma żadnego znaczenia dla oceny "ważności interesu" mającego wynikać z zamiaru wniesienia skargi na zaniechanie czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Nie jest też uzasadniony zarzut obrazy art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 1 ust. 3 lit. a i f, ust. 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 74 § 1 i § 2 kpa – poprzez "uniemożliwienie realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa jawności akt postępowania a za tym pozbawienia skarżącego dostępu do akt przedmiotowej sprawy z tego z negatywnymi konsekwencjami prawa do obrony praw skarżącego i ochrony jego interesu prawnego". Odmowa wynikająca z powodu nie wykazania "ważności interesu" w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie pozbawia strony prawa jawności akt postępowania ani też możliwości późniejszego uzyskania – przy innym uzasadnieniu żądania – uwierzytelnienia przedmiotowego odpisu. Zupełnie zaś bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostaje zarzut obrazy art. 3 pkt 20 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z "art. 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 13 ust. 1" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż te przepisy nie mają żadnego zastosowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu oględzin. Wbrew też twierdzeniom skarżącego, w postanowieniu z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie zminimalizował sprawy do odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. zamiast rozstrzygnięcia istoty sprawy wykazanej w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], lecz jedynie rozstrzygnął procesową kwestię stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) zgodności z oryginałem odpisu protokołu, natomiast sprawa, której dotyczyło postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] nie była w ogóle przedmiotem rozważań dotyczących tylko i wyłącznie wspomnianej wyżej kwestii procesowej. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że incydentalna kwestia procesowa, jaką jest odmowa stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu oględzin, nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Stąd też argumenty skarżącego dotyczące sprawy "legalności spornej inwestycji na granicy działek bez zachowania prawem nakazanych odległości" nie mają wpływu na wynik sprawy toczącej się w przedmiocie odmowy stwierdzenia zgodności z oryginałem odpisu protokołu z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie skarżącego, że zaskarżone postanowienie zakończyło "przedmiotową sprawę, której istotą jest i było zbadanie legalności przedmiotowej inwestycji", gdyż sprawa dotycząca legalności przedmiotowej inwestycji w niniejszym postępowaniu nie tylko nie została zakończona, ale w ogóle nie była badana. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.