II SA/Wr 820/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2024 r. nr 961/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., nr 961/2024, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako DWINB), po rozpoznaniu zażalenia A. M. (dalej jako "skarżący", "strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako PINB) z dnia 8 lipca 2024 r. o znaku: PINB.5160.4.2024.ZŁ.5, którym wstrzymano skarżącemu roboty budowlane polegające na realizacji przebudowy i remontu w wyodrębnionym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Z. na terenie działki nr [...], j.e. [...] - Z., nakazano zabezpieczenie budowy przed dostępem osób postronnych, zobowiązano do opracowania i przedstawienia ekspertyzy wraz z oceną techniczną wykonanej przebudowy i remontu uwzględniającej obciążenia działające na konstrukcję stropu drewnianego, zmiany układu obciążeń działających na strop po przeprowadzonych robotach budowlanych, a także wyniki obliczeń obciążeń elementów po zmianie układu obciążeń, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek informacji o wykonywanych robotach budowlanych w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Z., PINB w dniu 26 marca 2024 r. dokonał kontroli nieruchomości. Z kontroli sporządzony został protokół, z którego wynika, że "w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Z. wykonywana jest przebudowa lokalu polegająca na wymurowaniu nowych ścian działowych z gazobetonu o grubości 12cm na zaprawie klejowej, nowy układ ścian działowych ingeruje w istniejący układ konstrukcyjny stropu nad parterem, który jest o konstrukcji drewnianej belkowej. Wg informacji właściciela nowe ścianki murowano na płycie OSB bezpośrednio na stropie drewnianym. W ścianie nośnej wykonywano nowy otwór drzwiowy, który został zabezpieczony nadprożem L19 2 szt. w ścianie nośnej grubości 30cm. W lokalu częściowo zamurowano otwory w ścianach działowych i nośnych. W ramach przebudowy przebudowywana jest instalacja wod.-kan., elektryczna i c. o. Obecnie w lokalu nie są prowadzone żadne roboty murarskie. Obecnie trwają roboty tynkarskie, szpachlowe. W związku z występującą przebudową i pęknięciami, zarysowaniami ścian i sufitów w lokalu piętro niżej (nr[...]) należy opracować ocenę techniczną stropu nad parterem w obrębie lokalu nr [...] z uwagi na powstałe nowe obciążenia (zmiana układu obciążeń na strop. W lokalu nr [...] nie stwierdzono ugięć stropu - jedynie wymieniane wyżej zarysowania. Ocenę należy dostarczyć w terminie 1-miesiąca. Do czasu wykonania i przedłożenia ekspertyzy zobligowano inwestora do obserwowania ścian z uwagi na występujące zarysowania ścian i stropów, mogące świadczyć o osiadaniu budynku. Nadproże na parterze klatki schodowej należy zabezpieczyć słupkiem i krążyną z uwagi na uszkodzenia powstałe podczas robót instalacyjnych. Nadproże należy również objąć ekspertyzą techniczną". Do protokołu załączono 11 zdjęć. Po kolejnej informacji o pojawiających się spękaniach, w dniu 16 kwietnia 2024 r. PINB dokonał kolejnej kontroli w sprawie, z której sporządzony został protokół, gdzie stwierdzono, że: "w lokalu mieszkalnym nr [...] potwierdzono, że w obszarach sufitu i ścian pojawiają się pęknięcia, występujące na połączeniach płyt GK oraz na połączeniu ścian z sufitem. Można jednoznacznie stwierdzić, że remont wykonywany piętro niżej oddziałuje na lokal nr [...]. Pomiędzy lokalami występuje strop drewniany belkowy, na którym właściciel lokalu nr [...] umiejscowił nowy podział ścian działowych i wywołał inne obciążenia stałe i użytkowe. PINB prowadzi postępowanie i oczekuje na ekspertyzę techniczną do dnia 26 kwietnia 2024 r. W dniu dzisiejszym w związku z pojawiającymi się w dalszym ciągu spękaniami, wstrzymano prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych w lokalu nr [...]. Informację tę przekazano wykonawcy oraz telefonicznie właścicielowi w dniu kontroli. Wskazano jak prawidłowo wykonać stemplowanie pękniętego łuku w klatce schodowej". Do protokołu załączono 1 zdjęcie. W dniu 6 maja 2024 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane w związku z realizacją przebudowy i remontu w wyodrębnionym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Z., na terenie działki nr [...], j. e. [...] - Z. W tym samym dniu do PINB wpłynęła ocena techniczna dotycząca stanu technicznego stropu międzykondygnacyjnego między parterem, a piętrem, między lokalami nr [...] i nr [...] budynku przy ul. [...] w Z. Pismem z dnia 20 maja 2024 r. PINB wyjaśnił skarżącemu, że przedłożona przez niego ocena techniczna nie spełnia wymogów formalnych i technicznych. Wskazał, że w opracowaniu brak jest podstawowych danych określających między innymi obciążenia działające na konstrukcję stropu drewnianego jak i dotyczących zmian układu obciążeń działających na strop po przeprowadzonych robotach budowlanych. Ocena nie zawiera także podstawowych danych konstrukcyjnych stropu drewnianego. Nie wiadomo czy wykonano odkrywki i oględziny konstrukcji. Brak obliczeń po zmianie układu obciążeń. W piśmie tym jednocześnie PINB wyjaśnił, że w związku z opisanymi brakami oceny technicznej, organ zobowiązany będzie do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 3 p.b. W dniu 11 czerwca 2024 r. PINB "doprecyzował" przedmiot postępowania wskazując na prowadzenie postępowania w kontekście możliwości zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. PINB nałożył na skarżącego jako inwestora robót obowiązek: wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji przebudowy i remontu w wyodrębnionym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Z. na terenie działki nr [...], j.e. [...] - Z., zabezpieczenia budowy przed dostępem osób postronnych, opracowania i przedstawienia ekspertyzy wraz z oceną techniczną wykonanej przebudowy i remontu uwzględniającej obciążenia działające na konstrukcję stropu drewnianego, zmiany układu obciążeń działających na strop po przeprowadzonych robotach budowlanych, a także wyniki obliczeń obciążeń elementów po zmianie układu obciążeń, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie DWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie PINB wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej p.b.), zgodnie, z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Natomiast art. 50 ust. 2 p.b., wskazuje na konieczność podania w takim postanowieniu przyczyny wstrzymania robót budowlanych oraz ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Równocześnie w ust. 3 ww. przepisu przewidziano możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Odpowiednio po wydaniu takiego postanowienia w trakcie jego ważności organ nadzoru budowlanego w przypadku, gdy w dalszym ciągu występują przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 p.b., wydaje decyzję na podstawie art. 51 p.b.. Jak dalej wyjaśniał organ odwoławczy, procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany narusza przepisy techniczno- budowlane, czy też ustalone w innych aktach prawnych np. w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. - w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, czy też w samej ustawie Prawo budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego wyboru rozstrzygnięcia. Koniecznym, w wypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 Pb, jest ich wstrzymanie, a następnie w stosunku do poczynionych ustaleń wydanie odpowiedniej decyzji z art. 51 ust. 1 p.b. lub odstąpienie od jej wydania. W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (w żadnym z trybów legalizacyjnych i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, lecz ich nadrzędnym celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem). W rozpoznawanej sprawie, w okolicach lutego/marca 2024, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] i [...] w Z. realizowano roboty budowlane, mające na celu zmianę układu pomieszczeń w mieszkaniu oraz wykonanie nowych instalacji. Część z tych robót miała charakter remontowy, natomiast jak wynika z przeprowadzonych kontroli organu I instancji oraz istniejącej w aktach oceny technicznej, w trakcie tej inwestycji wykonano również roboty swoim zakresem obejmujące przebudowę budynku, a związaną z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie budynku oraz zmianą obciążeń stropu drewnianego budynku pomiędzy parterem a jego I piętrem. Dalej organ wyjaśniał, że przez przebudowę należy zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Dokumentacja zdjęciowa oraz opisowa zgromadzona w sprawie wskazuje na to, że dokonano przebudowy przegród budynku (w obrębie lokalu nr [...]) poprzez wykonanie otworu drzwiowego w ścianie, jak również zmieniono układ ścian i pomieszczeń lokalu mieszkalnego, co wpływa na parametry użytkowe budynku związane z ich użytkowaniem, jak również techniczne wynikające z dodatkowego obciążenia stropu międzykondygnacyjnego. Jednocześnie DWINB podniósł, że pomimo faktu, że w postanowieniu pierwszonstancyjnym zabrakło wskazania przyczyny wstrzymania robót budowlanych, to biorąc pod uwagę powołaną podstawę prawną, orzeczenia oraz okoliczności sprawy wynikające z wykonywanych robót oraz ustalenia z protokołów z kontroli i oględzin wskazać należy, że w ocenie organu odwoławczego wykonywane roboty budowlane mogą być wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wypełnia przesłankę wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb. Powyższe wynika z tego, że w trakcie robót budowlanych pojawiły się pęknięcia w lokalu poniżej, strop międzykondygnacyjny został dociążony nowymi ścianami, jak wynika z oceny technicznej o wadze około 700 kg, ponadto wybito otwór drzwiowy prawdopodobnie w ścianie nośnej obiektu, jak również wylano posadzkę betonową w obrębie łazienki, bez dokonania właściwych obliczeń dla istniejącego stropu w zakresie jego nośności. Powyższa sytuacja nie daje pewności, czy nie doszło do przekroczenia stanów granicznych istniejącego stropu drewnianego. Wyjaśniono przy tym że skutki takiego przekroczenia stanu nie muszą pojawić się w momencie wykonywania robót budowlanych np. poprzez ugięcie stropu, ale również po pewnych czasie użytkowania dociążonego stropu. Przekroczenie stanu nośności danego elementu konstrukcyjnego budynku może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia poprzez możliwość jego zawalenia się. Co więcej, jak podkreślił DWINB, charakter obiektu budowlanego, część w której realizowane są roboty tj. lokal mieszkalny nr [...] na I piętrze budynku oraz charakter robót, jak i mogące występować zagrożenia, wskazują na konieczność przedstawienia przez inwestora inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych w zrealizowanym przez niego zakresie, do czego PINB właściwie zobowiązał w punkcie 3 zaskarżonego postanowienia. Właściwie również wskazano wymagania w zakresie dokonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez wyłączenie możliwości wchodzenia na teren robót budowlanych osób postronnych. Jednocześnie biorąc pod uwagę art. 52 ust. 1 Pb, słusznie określone w zaskarżonym postanowieniu obowiązki nałożono na inwestora robót budowlanych, będącego jednocześnie właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Z. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących konieczności przedstawienia ekspertyzy i oceny technicznej robót budowlanych, DWINB wyjaśnił, że wynikają one z zastosowanych (i przytoczonych) przepisów prawa budowlanego i nie ma przy tym znaczenia, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna złożona przez stronę. W tym kontekście DWINB podzielił ocenę dokonaną przez PINB i wskazał, że jest ona niepełna i nie może stanowić materiału dowodowego, z którego wynikałyby kluczowe okoliczności faktyczne w badanej sprawie, tj. obciążenie stropów i ich wartość. Ponadto organ I instancji był zobligowany do wydania postanowienia, nie ma znaczenia czy w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, czy też nie, dotychczas wydawane przez PINB zalecenia miały jedynie charakter informujący, jak również mający na celu realizację kompetencji przyznanych m. in. w art. 81 c ust. 1 pkt 1 Pb. Ponadto wydane postanowienie nie dotyczy nadproża znajdującego się w klatce schodowej na parterze budynku przy ul. [...]. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. M. wniósł do tutejszego Sądu skargę, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucił, że zlecając po raz pierwszy skarżącemu wykonanie oceny technicznej tj w dniu 26 marca 2024 r., PINB nie podał podstawy prawnej żądania, po prostu wpisano to w protokół kontroli. Skarżący – jak wskazał – przedstawił ocenę techniczną, z której wynika brak zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku. W ocenie skarżącego świadczy to o braku podstaw do żądania przedstawienia przez niego kolejnej oceny technicznej, skoro od czasu złożenia oceny wykonanych robót, do nowych spękań w budynku nie doszło. W ocenie skarżącego, organy nadzoru budowanego nie wykazały również, czy spękania opisane w protokołach kontroli powstały na skutek wykonywanych przez skarżącego prac, czy tez może były już wcześniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie narusza ono prawa. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że stosownie do przepisu art 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu robót o wstrzymaniu można nałożyć obowiązek przedstawienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przenosząc te wymogi ustawowe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać że, jak wynika z akt postępowania, organ I instancji, w związku z otrzymywanymi informacjami od właścicieli innych lokali mieszkalnych tego samego budynku weloroidzinnego, dwukrotnie przeprowadził kontrole robót wykonywanych przez skarżącego w należącym do niego mieszkaniu. Było to w dniach 26 marca 2024 r. i 16 kwietnia 2024 r. Podczas kontroli inspektorzy stwierdzili, że w lokalu nr [...] skarżący dokonuje przebudowy lokalu, polegającej na wymurowaniu nowych ścian działowych z gazobetonu o grubości 12cm na zaprawie klejowej. Nowy układ ścian działowych ingeruje w istniejący układ konstrukcyjny stropu nad parterem, który jest o konstrukcji drewnianej belkowej. Wg informacji właściciela nowe ścianki murowano na płycie OSB bezpośrednio na stropie drewnianym. W ścianie nośnej wykonywano nowy otwór drzwiowy, który został zabezpieczony nadprożem L19 2 szt. w ścianie nośnej grubości 30cm. W lokalu częściowo zamurowano otwory w ścianach działowych i nośnych. W ramach przebudowy przebudowywana jest instalacja wod.-kan., elektryczna i c. o.. Stwierdzono spękania stropów, również w mieszkaniu poniżej lokalu należącego do strony. Ustalenia organu dokumentują protokoły kontroli oraz wykonane podczas kontroli fotografie. Istotnie, skarżący wykonał zalecenie PINB i przedłożył organowi ocenę techniczną wykonanych robót, jednakże Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowalnego, że ocena ta nie zawiera kluczowych dla sprawy elementów, tzn. obciążenia działające na konstrukcję stropu drewnianego jak i dotyczących zmian układu obciążeń działających na strop po przeprowadzonych robotach budowlanych. Ocena nie zawiera także podstawowych danych konstrukcyjnych stropu drewnianego. Nie wiadomo czy wykonano odkrywki i oględziny konstrukcji. Brak obliczeń po zmianie układu obciążeń. Te właśnie dane natomiast są niezbędne dla oceny przez organy, czy prace wykonywane przez skarżącego nie doprowadzą do dalszych spękań i zagrożeń, tj. czy spełniają wymogi bezpieczeństwa. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dotknięte było uchybieniem, tj. brak było opisowego wyjaśnienia podstawy do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 p.b. w sprawie. Uchybienie to jednak zostało konwalidowane przez DWINB, który w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że wykonywane roboty budowlane mogą być wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wypełnia przesłankę wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Okoliczność tę potwierdza całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd podziela to stanowisko. Natomiast nie sposób podzielić zarzutów skargi, iż wobec złożenia oceny technicznej przez skarżącego, brak było podstaw do wydawania postanowienia i nakładania obowiązku złożenia kolejnej oceny. Po pierwsze, nałożony obowiązek dotyczy przedstawienia ekspertyzy wraz z oceną techniczną, a więc dokumentu o odmiennym charakterze niż tylko ocena techniczna. Po wtóre, sama okoliczność złożenia oceny nie może być utożsamiana z wykonaniem obowiązku, skoro w ocenie tej zabrakło wskazania elementów kluczowych dla oceny bezpieczeństwa wykonywanych przez stronę prac, co PINB szczegółowo wyjaśnił w piśmie z dnia 20 maja 2024 r. Organ wskazał dokładnie jakich danych zabrakło i z jakich powodów ich wskazanie było niezbędne. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, organy nadzoru budowlanego miał uzasadnione podstawy, aby wydać kwestionowane postanowienie. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w naruszeń art. 7, art. 7a kpa, 77 kpa i 80 kpa. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a uzasadnienie wypełnia wskazane wymogi kodeksowe. Reasumując, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie