II SA/Wr 821/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości. Skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu uchylającą decyzję pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w części obejmującej fragment uzasadnienia znajdującego się na s. 4 wersy od 1 do 22 od góry oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i przekazanie sprawy w tej części organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. przez dowolną i obarczoną błędami logicznymi ocenę, iż jest dowodem faktu to, iż ustalono w protokole kontroli, iż kierownik robót złożył oświadczenie o tym fakcie. W rozwinięciu tak sformułowanego zarzutu skarżący wywodził, że przecież oświadczenie mogło być nieprawdziwe, złożone w celu ukrycia obciążającego faktu, organ zaś pominął fotografie dołączone przez stronę dowodzące nieprawdziwości oświadczenia, że nie nastąpiło rozpoczęcie budowy. Jak podał, w efekcie nie można kwalifikować, że nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a p.b. Zarzucił następnie naruszenie art. 7 k.p.a. wskutek nieprzesłuchania świadka Z.S.-J., która złożyła zdjęcia i ograniczenie postępowania dowodowego do wizji lokalnej oraz odebrania oświadczenia od kierownika budowy. W uzasadnieniu zarzutów skarżący zawarł streszczenie tych zarzutów. Twierdził ponadto, iż nie jest dowodem tego, iż wszystkie konie mają skrzydła to, iż osoba fizyczna złożyła oświadczenie, że je mają. Zaskarżoną decyzją organ na skutek odwołania skarżącego uchylił decyzję z dnia [...] r. udzielającą E.R.-P. pozwolenie na budowę. W odwołaniu skarżący w szczególności zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom (wskazał współwłaścicieli działki sąsiadującej z działką inwestora) oraz art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie dokumentacji zdjęciowej obrazującej wykonane wykopy pod fundamenty projektowanego budynku i uznanie za prawdziwe oświadczenia projektanta, że roboty oznaczały tyczenie domu. Nastąpiło więc naruszenie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 p.b. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ omówił pominięcie w postępowaniu współwłaścicieli sąsiedniej działki i zalecił organowi pierwszej instancji ustalenie, czy są oni stronami (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Dodatkowo organ wskazał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ponadto w odniesieniu do skarżącego, przez zaniechanie doręczeń do ustanowionych przez niego pełnomocników. Nie sprawdzono również aktualności adresu innej strony, która nie odbierała korespondencji. Organ zalecił następnie zbadanie kwestii dostępu działki inwestora do drogi publicznej, co w konsekwencji może doprowadzić do rozszerzenia kręgu stron. Organ omówił znaczenie treści wniosku inwestora. Zalecił rozważenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, szczególnie w nawiązaniu do związanych z tym zarzutów odwołania (o ile nawet odwołujący się wycofał te zarzuty). W końcowej części uzasadnienia organ zamieścił zaskarżony fragment w brzmieniu "Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem kwestionowanej decyzji, należy stwierdzić co następuje: Na podstawie art. 81a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do wejścia na teren nieruchomości lub obiektu celem dokonania czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie czynności kontrolnych dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, w ramach których ze sporządzonego protokołu z dnia 30 października 2014 r. wynika m.in., że kierownik budowy złożył oświadczenie "że zostały wykonane wstępne prace budowlane związane z procesem tyczenia obiektu budowlanego, po czym wykopy zostały zasypane i doprowadzono do stanu sprzed wykonania wykopów". Do protokołu zostały dołączone m.in. zdjęcia obrazujące wyrównany teren przedmiotowej działki. W tej sytuacji należy uznać, że fakt doprowadzenia przez inwestora terenu do stanu pierwotnego przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie powoduje naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, dotyczącego niewydawania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, co skutkuje naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30)." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakwestionowany w skardze fragment uzasadnienia decyzji składa się z kilku części. W pierwszej z nich organ powołał przepisy art. 81a ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 4 p.b. Ma rację skarżący, że powołanie to mogło budzić zastrzeżenia. Przepis art. 81a p.b. jak pisze sam organ, dotyczy uprawnień kontrolnych organu nadzoru budowlanego. W nin. sprawie organ taki nie orzekał. Przepis ten można było powiązać z wynikiem samodzielnych czynności kontrolnych organu nadzoru na terenie obiektu budowlanego lub budowy prowadzonej przez inwestora (przepis nie wymienia nieruchomości), gdyby wynikały z nich istotne dla sprawy ustalenia. Jednak organ o takim powiązaniu nie pisze. Następnie organ w sposób poprawny przytoczył brzmienie art. 81 ust. 4 p.b. Organ pominął jednak, że kontroli budowy można było dokonać poza ramami postępowania administracyjnego, zaś z racji ograniczonych kompetencji organu architektoniczno-budowlanego czynności powinien dokonać organ nadzoru budowlanego. Jednak przede wszystkim kwestie te powinien mieć na uwadze pełnomocnik skarżącego i zwrócić się o dokonanie kontroli do organu nadzoru budowlanego, czego nie uczynił. Spóźnione były zarzuty odwołania, że oględzin dokonał organ architektoniczno-budowlany i w ramach postępowania administracyjnego, czyli po powiadomieniu inwestora i uprzedzeniu go o zamiarze dokonania kontroli. Jednak nastąpiło to na wniosek skarżącego (pisma skarżącego z dnia 1.10.2014 r. do starosty – złożone osobiście i pismo pełnomocnika skarżącego Z.S.-J. z dnia 6.10.2014 r. złożone do starosty). Czynności dokonał więc organ architektoniczno-budowlany, który jedynie i właśnie z uwagi na art. 81a p.b. zadbał o dołączenie przedstawiciela organu nadzoru budowlanego. Dalsza część wywodu uzasadnienia organu również może budzić zastrzeżenia, ale nie odnośnie jego konkluzji, lecz wobec niepełnego powołania okoliczności świadczących o jej poprawności. Kwestia bowiem, czego dotyczyły roboty budowlane prowadzone na terenie inwestora nie sprowadza się tylko do ustalenia i oceny ich rodzaju, daty wykonania i celu (gdyby zamiarem inwestora było rozpoczęcie obecnie zamierzonej budowy), lecz przede wszystkim do konieczności rozważenia ich związku z poprzednim zamierzeniem inwestora oraz okoliczności odstąpienia od niego i dokonania samowolnej rozbiórki. Okoliczności te zostały wyjaśnione w piśmie kierownika budowy z dnia 28.10.2014 r., jego oświadczeniu do protokołu wizji lokalnej z dnia 30.10.2014 r. oraz decyzji organu nadzoru budowlanego umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki. Z dokumentów tych wynikało, że inwestor najpierw uzyskał pozwolenie z dnia [...] r. na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego. W trakcie realizacji tej budowy ustalono, że jej kontynuowanie zagraża awarią budowlaną. Konieczne stało się dokonanie rozbiórki dotychczasowych elementów konstrukcyjnych. Inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] r. o uchyleniu pozwolenia z 2012 r. i wystąpił o nowe pozwolenie. Samowolne roboty rozbiórkowe zostały wykonane w sposób prawidłowy. Po ich wykonaniu teren budowy zabezpieczono i oczekiwano z rozpoczęciem robót do uzyskania nowego pozwolenia. W toku tych robót w szczególności wykonano prace ziemne, a następnie wykopy zasypano i zniwelowano teren, doprowadzając go do poprzedniego stanu. Organ natomiast przytoczył ustalenia mogące świadczyć o wykonaniu pewnych robót ziemnych w celu realizacji nowego zamierzenia inwestycyjnego, ale skoro następnie inwestor doprowadził teren do stanu pierwotnego, to nie nastąpiło rozpoczęcie budowy. Była to ocena również trafna, ale w okolicznościach nin. sprawy niepełna. Dołączone przez skarżącego zdjęcia terenu budowy dokumentują bowiem trwające w okresie wiosny – jesieni 2014 r. roboty rozbiórkowe (w części samowolne) i ziemne mogące mieć związek z rozbiórką. Formułując zarzuty skarżący pominął istotne znaczenie dowodowe oświadczeń w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 i 2 k.p.a.), szczególnie przy stosowaniu prawa budowlanego (przykładowo patrz oświadczenia kierownika budowy w art. 41 ust. 4, art. 44, art. 46, art. 57 ust. 1 i 3 p.b., projektanta w art. 20 ust. 4, art. 36a ust. 6, art. 44 p.b., inwestora lub inspektora nadzoru inwestorskiego jak zgłoszenia w art. 30 ust. 2 lub art. 71 ust. 2, informacje w art. 81c ust. 1, art. 57 ust. 1 i 3, art. 54, art. 44, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., zawiadomienie lub zgłoszenie kierownika budowy w art. 22 pkt 5, 7 i 9, art. 23 p.b., oświadczenie zarządcy drogi w art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b.). Kierownik budowy jest osobą zaufania publicznego jako członek zawodu zaufania publicznego (patrz komentarze przy art. 20 i art.12 p.b., zadania w art. 21a, art. 22, art. 42, art. 75 p.b.), co stanowi o mocy dowodowej jego oświadczeń. Istotny był jednak przede wszystkim sens kwestionowanego wywodu i jego znaczenie dla przyszłego postępowania w pierwszej instancji. Organ musiał zawrzeć w uzasadnieniu ten wywód, aby dopełnić powinności odniesienia się do zarzutu odwołania. Istnienie tego wywodu wcale nie wyłącza przeprowadzenia na wniosek skarżącego dalszych dowodów w celu wykazania prawdziwości zarzutu, jak też nie wyklucza dokonania tych ustaleń przez organ pierwszej instancji i ich poczynienia na korzyść skarżącego. Organ wcale zatem nie rozstrzygnął na przyszłość, że inwestor nie rozpoczął samowolnie robót budowlanych, a jedynie wyraził ocenę własną tej okoliczności na etapie postępowania odwoławczego. Stanowiło to powinność organu według ówczesnego stanu sprawy i treści odwołania. Zamieszczenie tego wywodu nie tylko zatem nie naruszało procedury, ale przeciwnie, było koniecznym elementem stosowania art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. Mając inne ważkie powody do uchylenia decyzji, organ nie miał potrzeby przesłuchania świadka, o co zresztą zawodowy pełnomocnik skarżącego w odwołaniu nie wnosił. Organ nie wyraził poglądu, że każde oświadczenie (zeznanie, twierdzenie) jest prawdziwe. Jest normalną i zgodną z procedurą praktyka wszelkich organów orzekających, dokonywania oceny wiarygodności dowodów przy powoływaniu ustaleń lub wyrażaniu ocen. Oczywiście strona może podjąć próbę podważenia dokonanej oceny wiarygodności dowodów. Jednak w decyzji odwoławczej kasacyjnej organ nie utrwala stanu faktycznego sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do przymuszenia organu do zawarcia w tej decyzji wiążących ustaleń faktycznych, do czego zmierza skarżący. Sąd administracyjny tym bardziej ani nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych wiążących organy w dalszym postępowaniu, ani nie zawiera tutaj jakichkolwiek wiążących ocen lub wskazań, do czego nie jest procesowo uprawniony. Sąd ocenił jedynie, że dokonana przez organ ocena zarzutu odwołania była na tym etapie postępowania prawidłowa. Wymagało jedynie podkreślenia, że była to ocena odpowiednia do tej fazy postępowania, zaś dalszych ustaleń i ocen będą wymagały kwestie podnoszone przez skarżącego i przez Sąd w nin. uzasadnieniu. Na wstępie skargi zaznaczono, że przedmiotem skargi jest fragment uzasadnienia decyzji. Sąd nie aprobuje tego ujęcia granic sprawy. Skarżący zaskarżył decyzję z uwagi na twierdzoną wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia. Formułując skargę w ten sposób skarżący zmierza albo do uzyskania wyroku oddalającego skargę, jednak zawierającego odmienne uzasadnienie sądowe, albo wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, jednak nie może skutecznie domagać się uchylenia samego uzasadnienia (na ten temat patrz wyrok II SA/Wr 580/11 i powołane tam orzecznictwo, wyjątek od reguły w wyroku II SA/Lu 161/04, por. Komentarze T. Wosia, M. Romańskiej i A. Golęby). Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.