II SA/Wr 821/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi K. K. na czynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze w przedmiocie wydania imiennego upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 18 lipca 2024 r. K. K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) złożyła skargę na: "czynność z zakresu administracji publicznej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze polegającą na wydaniu upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych dla: [...] W. G., [...] Ł. P., [...] A. L., [...] D. M. w terminie 23 lipca 2024 r. – 25 lipca 2024 r. w zakresie budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w B., gmina M., znak: [...]" W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast według art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W okolicznościach sprawy konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do samego przedmiotu skargi. Z treści skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono czynność Komendanta polegającą na wydaniu upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych. W sprawie niniejszej upoważnienie zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 127, dalej: u.p.s.p.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz.U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1934 ze zm., dalej: rozporządzenie). Według art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.s.p. czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane na podstawie rocznego planu czynności kontrolno-rozpoznawczych. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 4 u.p.s.p. prawo do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Stwierdzić zatem należy, że upoważnienie udzielone przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej jest podstawą do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych. Oznacza to, że bez upoważnienia kontrola nie może zostać przeprowadzona. Jednocześnie z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że § 12. do przeprowadzania czynności upoważnia komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej - strażaków pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej. Wydanie upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych nie przybiera formy jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że stanowi ono inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publ. CBOSA) stwierdzono, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu wydanie upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych nie wiąże się z wydaniem przez organ aktu, lub też dokonaniem czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Upoważnienie nie jest bowiem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi wyłącznie podstawę do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych. Takie rozumowanie potwierdza analiza przepisów u.p.s.p. w zakresie czynności kontrolno-rozpoznawczych. Podkreślić należy bowiem, że z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona (art. 23 ust. 13 u.p.s.p.) a kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (art. 23 ust. 14 u.p.s.p.). Z kolei w wyniku ustaleń dokonanych w toku prowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie lub wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej). Samo zatem wydanie upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych nie wywołało żadnych skutków prawnych po stronie właściciela obiektu. Dopiero wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne wiąże się z możliwością jego ewentualnego zaskarżenia i w tych ramach również weryfikacji prawidłowości czynności polegającej na udzieleniu upoważnienia przez Komendanta. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (pkt I sentencji postanowienia). Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).