II SA/Wr 822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.. Sp. komandytowa z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji wydanej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla B.. Sp. z o.o. z siedzibą w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. D. w W. (na części działki nr 189/39 i na działce nr 189/22, obręb nr [...], z terenem oddziaływania inwestycji obejmującym działki nr 189/39 i 189/22, obręb [...]) na terenie zaznaczonym w załączniku graficznym nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1. W załączniku nr 1 określającym szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz parametry architektoniczne wnioskowanej inwestycji ustalono m.in., że: planowany budynek usługowo-handlowy należy zaprojektować jako obiekt jednokondygnacyjny o wysokości do 9 m, powierzchni zabudowy nie większej niż 1500 m2 (w tym powierzchni sprzedaży 690-900 m2) z elewacją frontową o szerokości mieszczącej się w przedziale 27-62 m, z dachem płaskim albo dwu-/wielospadowym o nachyleniu połaci nie większym niż 30o, z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej w załączniku nr 2. Ponadto zakazano przekraczania wskaźnika 39% łącznej wielkości zabudowy działek 189/39 i 189/22 sumy ich powierzchni, nakazano wprowadzić nasadzania zieleni zachowując min. 5% terenu jako powierzchnię biologicznie czynną. W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ lokalizacyjny wskazał, że dla obsługi komunikacyjnej należy wykorzystać istniejący zjazd z drogi powiatowej i wykluczyć budowę dodatkowych zjazdów z drogi publicznej, dojazd pojazdów zaopatrzenia oraz klientów dostosować do obowiązującej organizacji ruchu drogowego, a w planie zagospodarowania terenu przewidzieć odpowiednią ilość miejsc postojowych dla użytkowników stałych i przebywających czasowo, jednak nie mniej niż jedno miejsce postojowe na każde 20 m2 powierzchni sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji zamieszczony został szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy oraz argumentacja prawna. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. Spółka z o.o. W odwołaniu działająca imieniem Spółki pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, zaniechanie uzasadnienia określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, brak wyjaśnienia czy przeprowadzono analizę komunikacyjną oraz brak wyjaśnienia podstawy dla ustalenia małej ilości miejsc parkingowych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium wyjaśniło istotę zasady dwuinstancyjności, a następnie wskazało, że stosownie do treści przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego urbanistę lub architekta ( art. 60 ust. 1 i 4 ustawy). Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 cytowanej ustawy, powinna zawierać; 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jednocześnie w myśl zasady wynikającej z art. 56 cytowanej ustawy w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, objęte zamiarem inwestycyjnym, o nr 189/39 i 189/22 - jak wynika z części graficznej analizy i załączników do decyzji organu pierwszej instancji położone są w W. przy ul. D.. Przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych a zatem określenie sposobu zagospodarowania dla tego terenu, stosownie do art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), w związku z tym przed wydaniem decyzji nie zachodził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2. pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 3 i 9 rozporządzenia, wykazane zostało, że w obszarze analizowanym wyznaczonym przez tenże organ - w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 metrów, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna, w bezpośrednim sąsiedztwie działek na których planowana jest inwestycja - znajduje się zabudowa usługowa, a planowany pawilon handlowo-usługowy stanowi kontynuację funkcji i tworzy harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową. Wskazana zabudowa składa się z budynków o cechach i gabarytach, na podstawie których można określić główne parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt. 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: - wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publiczny - ul. D., - uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego co potwierdzają uzyskane od zarządców mediów stosowne zapewnienia dostaw energii elektrycznej, gazu, wody oraz odbioru ścieków i wód opadowych, - teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, - planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Rozpoznając sprawę ponownie w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem uznać należy, że organ pierwszej instancji zastosował się do przepisów art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonując na etapie postępowania głównego wymaganych ich treścią uzgodnień, jak również prawidłowo odstąpił od przewidzianego w pkt 9 wskazanego ust. 4 art. 53 powołanej ustawy uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej. Organ pierwszej instancji zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, ustosunkowując się w sposób należyty do podnoszonych przez nie uwag i zarzutów. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – zaskarżona decyzja odpowiada treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.4. załącznika nr 1 do decyzji). Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w decyzji o warunkach zabudowy ustala się wymaganą ilość miejsc parkingowych. Ten wymóg spełnia zaskarżona decyzja, która w pkt 2.3.5. załącznika nr 1 wskazuje, że inwestor będzie zobowiązany do zaprojektowania nie mniej niż 1 miejsce postojowe na każde 20 m2 powierzchni sprzedaży. Ostatecznie, ilość miejsc postojowych, w tym dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, będzie ustalana w projekcie budowlanym, który stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), będzie podlegał ocenie przez organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium za bezzasadny należy uznać również zarzut odwołania dotyczący niewydania w przedmiotowej sprawie przez zarządcę drogi odrębnego postanowienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz, jednak przed wydaniem takiej decyzji organ decydujący, zobowiązany jest do dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z odpowiednimi organami administracji publicznej wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnienie takie winno być dokonane w trybie art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie, z "uwagi, że planowana inwestycja przylega do pasa drogowego organem uzgadniającym winien być właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi tutaj o sytuację, w której organ zwraca się do innego organu o uzgodnienie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie można mówić, że współdziałanie w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji następuje między różnymi organami, bowiem zarządcą drogi jest Prezydent Miasta W.. Oznacza to, że w sytuacji gdy decyzję o warunkach zabudowy wydaje także Prezydent Miasta W., ten sam organ byłby właściwy do uzgodnienia tej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy - planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie dokonane uzgodnienie nie musi mieć formy postanowienia, lecz z uwagi, że przeprowadza je ten sam organ powinno stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (porównaj; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 739/06). Kolegium nie podzieliło również zarzutów nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej i braku wyjaśnienia podstaw określenia powierzchni biologicznie czynnej. Określenie parametru wynikającego z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) powinno być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Jednakże w judykaturze przyjęło się stanowisko o możliwości określenia parametru szerokości elewacji frontowej poprzez podanie wielkości minimalnych i maksymalnych. Duża rozpiętość dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy, a przyjęta ostatecznie szerokość elewacji przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego, w ocenie składu orzekającego, nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium nie jest także trafny zarzut nieprawidłowego określenia na poziomie 5 % wielkości biologicznie czynnej, gdyż wbrew twierdzeniu odwołania, wyżej wymienione rozporządzenie, nie wskazuje sposobu i trybu ustalania tego parametru. W ocenie Kolegium chybiony jest również zarzut braku przeprowadzenia analizy komunikacyjnej. Z pisma z dnia 21 lipca 2014 r. wynika, że Zarząd Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. dokonał analizy włączenia planowanej inwestycji do drogi publicznej. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część projektu decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy czy i na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. W badanym przypadku ustalono, ze dla skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną należy wykorzystać istniejący zjazd z drogi powiatowej. Jest to zjazd publiczny, co wynika z § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 nr 43, poz. 430 ze zm.). Postanowiono tam, że zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym ma charakter zjazdu publicznego. Prawidłowość decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedziba we W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi reprezentująca skarżącą Spółkę pełnomocnik zarzuciła decyzji wydanej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszenie: - § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na nieprawidłowym określeniu szerokości elewacji frontowej, - art. 53 ust. 4 pkt polegające na zaniechaniu uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi - mimo ustawowego obowiązku, w związku z art. 107 ust. 3 kpa polegające na braku wskazania podstawy prawnej pozwalającej na zaniechanie uzgodnienia w niniejszej sprawie; - § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu uzasadnienia określenia w decyzji wielkości powierzchni biologicznie czynnej; - art. 7, 77 w związku z art. 107 kpa polegające na braku wyjaśnienia i uzasadnienia, czy przeprowadzono analizę komunikacyjną, czy i jak zbadano sprawę bezpieczeństwa, wydolności i przepustowości istniejącego zjazdu przed uznaniem, że poza istniejącym ruchem, parametry istniejącego zjazdu są wystarczające, aby obsługiwał on dodatkowo ruch klientów i dostaw nowego obiektu lub dwóch nowych obiektów (równoległe postępowania dla tego samego wnioskodawcy dot. kolejnego obiektu handlowo-usługowego); - § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 107 § 3 kpa polegające na braku wyjaśnienia podstawy do określenia ilości miejsc parkingowych na poziomie dwukrotnie mniejszym niż w sąsiednim obiekcie [...] mimo nakazu kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na opisane powyżej zarzuty pełnomocnika skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy także w nieobecności skarżącego oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiona została szczegółowa argumentacja w odniesieniu do każdego z zarzutów sformułowanych w skardze. W doręczonej Sądowi w dniu 9 grudnia 2015 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu, wyjaśniając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze – zdaniem Kolegium – są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 lutego 2016 r. - stosownie do treści skargi – pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Obecny na rozprawie – jako uczestnik postępowania – M. S., na rzecz którego Prezydent Miasta W. stosując przepis art. 63 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przeniósł decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. D. w W. (na części działki nr 189/39 i na działce 189/22, obręb nr [...]), wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego etapami są: ustalenie jak norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, komentarz, Warszawa 2006). Ustalenie obowiązującej i właściwej dla przedmiotu sprawy normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Natomiast ustalenie rozumienia normy prawnej, uznanej przez organ decyzyjny za odpowiednią w sprawie następuję poprzez dokonanie oceny, czy norma ta występuje w takiej postaci, ze bezpośrednie jej rozumienie jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy też norma ta budzi wątpliwości, co do swojego znaczenia i wymaga poddania jej interpretacji. Do wykładni przepisów prawa administracyjnego mają zastosowanie klasyczne zasady wykładni wypracowane przez teorię prawa (J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego, Wrocław 1977). W tej kwestii wypowiadał się też wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, który m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. stwierdził, że: "W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji" (sygn. akt III ARN 33/93, PiP 1994, Nr 9). Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pawilonu handlowo usługowego wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. D. w W. (na części działki nr 189/39 i na działce nr 189/22) obręb [...]. Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powtrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 powołanego wcześniej rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ich prawidłowości, a w konsekwencji prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej inwestycji. Wobec przywołanej wcześniej regulacji ustawowej i wykonawczej należy zwrócić uwagę, że prawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem front działki i zastrzegł minimalny zasięg obszaru analizowanego. Nie określił wprawdzie maksymalnych granic tego obszaru, ale w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że regulacja dotycząca obszaru analizowanego powinna być stosowana i wykorzystywana z uwzględnieniem kontekstu, jaki tworzą normy ustawowe, w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, wcześniej opisywaną. Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze, którego granice dwukrotnie w toku postępowania korygowano wykazała spełnienie warunków, od których ustawodawca uzależnił wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a które skonkretyzował w powoływanym wcześniej przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze stanu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym przedstawionym graficznie i opisanym w części tekstowej analizy wynika, że w jego południowej części występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, natomiast część północna i wschodnia zabudowana jest licznymi obiektami przemysłowymi i proprzemysłowymi, wykorzystywanymi obecnie jako obiekty usługowe oraz obiektami typowo usługowymi o różnorodnym charakterze usług, w tym także handlowymi (market Kufland). Uprawnia to do stwierdzenia kontynuacji funkcji przez wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Obiekty budowlane istniejące w obszarze analizowanym pozwoliły również określić parametry, cechy i wskaźniki kształtowania wnioskowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a podstawę dla nich stanowiły ustalenia, że obiekty te zajmują średnio 33% powierzchni działki, przy czym wskaźnik ten w odniesieniu do obiektów usługowych o powierzchni zabudowy powyżej 1000 m2 kształtuje się na poziomie 26-78% i wynosi średnio ok. 39%. Na terenach, na których usytuowana jest zabudowa usługowa powierzchnia biologicznie czynna stanowi średnio 5% ich powierzchni przy wielkościach poszczególnych wynoszących 1-40%. Szerokość elewacji frontowej obiektów usługowych występujących w obszarze analizowanym charakteryzuje duża rozpiętość zawierająca się w przedziale wielkości ok. 6-102 m (średnio ok. 47 m), przy czym w północnej pierzei ul. D., przy której ma być usytuowana wnioskowana inwestycja, stanowiącej "parawan" dla zabudowy z głębi działek, parametr ten uzyskuje wielkość minimalną 27 m, a maksymalną w zakresie 62-68 m. Znaczne zróżnicowanie występuje również w zakresie wysokości obiektów, które wynosi 3-11 m, przy czym – jak wynika z części tekstowej analizy – wyznacznikiem wysokości nowej zabudowy jest market [...], którego wysokość przy uwzględnieniu tolerancji dopuszczonej w powoływanym wcześniej rozporządzeniu można określić jako 9 m (średnia wysokość wynosi ok. 11 m). Ponadto w zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, wielospadowe i dwuspadowe o stopniu nachylenia połaci nie przekraczającym 30%. W opisanych powyżej okolicznościach należy uznać, że wszystkie przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry, cechy i wskaźniki wnioskowanej zabudowy znajdują swoją podstawę w odpowiednich elementach zabudowy o przeznaczeniu usługowym istniejącym w obszarze analizowanym. Istotne też jest, że działka potencjalnego zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej ul. D., a do obsługi komunikacyjnej będzie wykorzystywany istniejący zjazd z drogi publicznej na działkę oznaczoną numerem 189/32, obręb S. 4, ponadto istniejące i pełne uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, a zapewnienie dostaw energii elektrycznej, gazu, wody oraz odbioru ścieków w odniesieniu do niej potwierdzili stosownymi zapewnieniami zarządcy mediów i odpowiednie jednostki. Teren przyszłego zainwestowania nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przedstawiona na załączniku nr 2 do decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona – zdaniem Sądu – prawidłowo i odpowiada układowi zabudowy (równoległym do drogi i nieregularnym w przypadkach wskazanych w wynikach analizy) występującemu w obszarze analizowanym. W tak określonych warunkach i wobec treści przepisu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zasadnie wskazały na powinność ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji i brak podstaw dla nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku. Prawidłowa jest bowiem – w uznaniu Sądu – ocena przyjęta przez organy właściwe instancyjnie, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki określone w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej. Należy też zwrócić uwagę na fakt – wskazywany przez organy orzekające w sprawie, że w dniu 30 kwietnia 2004 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę w sprawie odstąpienia od opracowania m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Szczawna Zdroju na terenie gminy W. ze względu na nieznaczne wpływy eksploatacji wód leczniczych na środowisko. W istniejących w sprawie okolicznościach nie zasługiwały – zdaniem Sądu – na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze. Wbrew twierdzeniom skarżącej przyjęta dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej i sposób jej określenia poprzez wskazanie przedziału wielkościowego, a nie konkretną wartość liczbową nie narusza prawa. Możliwość określenia parametru szerokości elewacji frontowej poprzez podanie wielkości minimalnej i maksymalnej została zaakceptowana w judykaturze administracyjnej, natomiast wielkości liczbowe przyjęte dla tego parametru w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wynikają z cech zabudowy usługowej istniejącej w obszarze analizowanym, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu przyjęty w omawianym zakresie parametr nie naruszy wymogów ani kryteriów urbanistycznych i architektonicznych ładu przestrzennego i pozwoli na takie ukształtowanie przestrzeni, aby tworzyła harmonijną i estetyczną całość. Sąd nie podziela również zarzutu skargi odnoszącego się do przyjętego dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika liczbowego powierzchni biologicznie czynnej. Wprawdzie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie przedstawiły w uzasadnieniach podjętych orzeczeń szczegółowej argumentacji w odniesieniu do tego elementu zagospodarowania terenu, ale – zdaniem Sądu – nie jest to uchybienie wymagające wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zważyć też należy, że podstawa ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie 5% została wyjaśniona w załączniku nr 3 do decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (pkt 8 – Wyniki analizy, Intensywność wykorzystania terenu). Nie zasługiwał również na akceptację zarzut zaniechania przeprowadzenia analizy komunikacyjnej. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy dla potencjalnego zamierzenia inwestycyjnego należy określić warunki obsługi komunikacyjnej terenu objętego wnioskiem i jego dostęp do drogi publicznej, co w rozpoznawanej sprawie zostało dokonane poprzez wskazanie sposobu jego skomunikowania z drogą publiczną przy wykorzystaniu publicznego zjazdu, zatem zachowane zostały warunki § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wcześniej powoływanego. Sugerowana przez pełnomocnika skarżącej Spółki analiza komunikacyjna może być – zdaniem Sądu – rozważona na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, a niezasadność tego zarzutu została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko przyjęte w tej kwestii przez organ odwoławczy i akceptuje argumentację przedstawioną w odniesieniu do omawianego zarzutu. Prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko jest zresztą zbieżne ze stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie znalazł również podstaw dla uwzględnienia zarzutu nieprawidłowego określenia w pkt 2.3.5. załącznika nr 1 ilości miejsc parkingowych, poprzez odstąpienie od proporcji przyjętych w tym zakresie dla marketu [...], co narusza zasadę kontynuacji. Zważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca podstawę do orzekania o warunkach zabudowy nie precyzuje wskaźników ani kryteriów wg których ustala się właściwą dla zmierzonej inwestycji ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu przyjęty w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przelicznik miejsc parkingowych przy zastrzeżeniu "nie mniej" niż 1 miejsce postojowe na każde 20 m2 powierzchni sprzedaży nie narusza prawa i umożliwia organowi administracji architektoniczno-budowalnej, właściwemu dla udzielenia pozwolenia na budowę sprecyzowania tego elementu zagospodarowania terenu i infrastruktury komunikacyjnej w sposób odpowiadający charakterowi obiektu i wymaganiom bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut wyprowadzony w odniesieniu do omawianej kwestii z zasady kontynuacji funkcji. Zasada ta wymaga od potencjalnego inwestora zachowania pewnej ciągłości w sposobie wykorzystania terenu poprzez uwzględnienie istniejącego przeznaczenia i charakteru obiektów. Nie można natomiast – w uznaniu Sądu – kwestionować prawidłowości wskaźnika określonego dla ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na wymóg kontynuacji funkcji. Należy też zwrócić uwagę, że warunek kontynuacji odnosi się do funkcji, a nie cech i parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania jurysdykcyjnego organy właściwe instancyjnie nie uchybiły wymaganiom procedury administracyjnej, stosując się do zasad i warunków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.