II SA/Wr 822/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2018r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania i doręczenia kopii zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych dokumentów wykonanych podczas oględzin oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. (nr 1977/2017), działając na podstawie art. 123 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), odmówił wydania i doręczenia kopii wszystkich zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych przez stronę dokumentów, a wykonanych podczas oględzin w dniu [...] r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na terenie nieruchomości przy ul. P.[...] we W. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. A.B.(zwany dalej skarżącym) złożył wniosek o wydanie i doręczenie kopii wszystkich zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych dokumentów przez stronę, wykonanych podczas oględzin w dniu [...] r. przez pracowników PINB dla m. W. w nieruchomości mieszkalnej przy ul. P.[...] we W. Wskazał przy tym, że poprzedni wniosek z dnia 12 grudnia 2016 r. nie został przez organ w całości rozpatrzony bowiem w postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. zaniechano odniesienia się do sfotografowanych dokumentów przedłożonych przez niego podczas dowodu z oględzin. Organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do wydania kopii wszystkich zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych przez stronę dokumentów, a wykonanych podczas oględzin w dniu 14 listopada 2014 r., gdyż akta postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń w tym pomieszczeń strychu budynku przy ul. P.[...] we W., są prowadzone w formie papierowej a nie elektronicznej. W aktach tych znajdują się również wydruki zdjęć wykonanych podczas dowodu z oględzin z dnia 14 listopada 2014 r. i tym samym brak jest możliwości udostępnienia stronie ww. zdjęć w formie cyfrowej. Nadto organ zauważył, że nie mieści się to także w dyspozycji art. 73 § 1 k.p.a., gdyż ta część akt (przedmiotowe zdjęcia) nie stanowi pism w formie dokumentu elektronicznego, do których dostęp mógłby zostać zapewniony w systemie teleinformatycznym. Organ podał również, że nie posiada tej części akt, w której znajdują się przedmiotowe zdjęcia, gdyż zostały przekazane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w związku ze skargami na decyzje i postanowienie organu II instancji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że błędne jest twierdzenie A. B. jakoby organ nie odniósł się w postanowieniu nr [...] do wniosku w zakresie w jakim dotyczy on zdjęć dokumentów przedłożonych podczas oględzin w dniu 14 listopada 2014 r. Organ odmówił bowiem wydania kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego, wykonanych podczas dowodu z oględzin, które obejmowały zarówno roboty budowlane zrealizowane w budynku przy ulicy P. [...] we W. jak i okazane przez A.B. dokumenty. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego zmianę zgodnie z wnioskiem tj. wydanie kopii zdjęć zrobionych przedłożonej przez stronę licznej dokumentacji podczas oględzin lub uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż niezrozumiała jest dla niego odmowa organu wydania zdjęć w formie zapisu cyfrowego stronie, gdyż wszystkie zdjęcia dotyczące niniejszej sprawy także przedłożonych do sprawy przez stronę dokumentów, powinny znaleźć się w aktach sprawy np. na dołączonym do akt sprawy nośniku (np. CD- ROM lub innym ) i być dostępne dla stron. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje w każdym stadium postępowania, ale również po jego zakończeniu. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Organ nadmienił, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy - z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 k.p.a. - i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Zadaniem DWINB przywołane regulacje należy rozumieć w ten sposób, iż obligują one właściwy organ administracji publicznej do umożliwienia stronie wykonania jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie zobowiązują do sporządzenia na żądanie strony takich odpisów czy kopii. Z obowiązujących norm nie można bowiem wywieść, że strona ma prawo domagać w sposób wiążący od organu udostępnienia jej akt sprawy przez sporządzenie przez niego kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w formie zapisu cyfrowego, nawet odpłatnie. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nosi wszelkie cechy zgodności z prawem i tym samym brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o jego zamianę bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu, iż strona mogła sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nie zostały wydrukowane i załączone do akt sprawy wnioskowane przez niego zdjęcia. W jego ocenie taka sytuacja narusza prawa strony. Skoro bowiem organ przechowuje, a nie drukuje fotokopii z dokumentacji stron, to powinien na żądanie strony ją udostępnić w takiej formie w jakiej pozyskał – tj. w wersji cyfrowej. Dalej skarżący podniósł, iż w dniu 2 maja 2017 r. podczas przeglądania akt administracyjnych w WSA we Wrocławiu zauważył brak przedłożonej licznej dokumentacji w aktach administracyjnych, co go zdumiało wobec obowiązujących ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i 77 k.p.a. W końcowej części organ wskazał, że taśma dźwiękowa, fotografia czy fotokopia stanowią dowody, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. (nr [...]) o odmowie wydania i doręczenia skarżącemu kopii zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych dokumentów wykonanych podczas oględzin w dniu 14 listopada 2014 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w tym także po zakończeniu postępowania. Z kolei odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a). Wydanie postanowienia powinno nastąpić w każdym przypadku, w którym organ odmawia udostępnienia akt czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów bez względu na przyczynę tej odmowy. Tym samym żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako - poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydania postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/15, CBOSA). Istotne jest także to, że udostępnienia bądź też odmowy udostępnia akt można dokonać tylko w odniesieniu do tych dokumentów, które są w aktach danej sprawy, jako zbiorze dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, a nie jakichkolwiek dokumentów. Językowa, celowościowa i systemowa wykładnia nie może bowiem prowadzić do innego stwierdzenia, jak tylko takiego, że w przepisach tych chodzi o posiadane przez organ administracyjny akta, gdyż tylko wówczas można mówić o ich dostępności i realizacji prawa stron i uczestników na prawach stron w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 72/13, CBOSA). Ponadto nie może być wątpliwości co do tego, że organ nie ma obowiązku sporządzania kserokopii z akt sprawy i doręczania ich stronie, a zobligowany jest jedynie do umożliwienia stronie odpłatnego wykonania tych kserokopii w siedzibie organu. Tym samym w kontekście uprawnień strony, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a., z jednej strony trzeba podkreślić, że ma ona uzasadnione prawo oczekiwać stworzenia jej warunków otrzymania kserokopii w siedzibie urzędu, ale nieuprawionym pozostaje już jej żądanie sporządzenia i doręczenia ich przez sam organ (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, LEX nr 46359). Mając na względzie niniejsze Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarty w wyroku z dnia 27 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 399/17, CBOSA) oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 78/17, Lex nr 2283642), że stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dostarczył je stronie. Strona może bowiem przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie organ administracji, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Dotyczy to także wykonania na żądanie strony kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego wykonanych przez pracownika organu. Organ administracji publicznej nie jest bowiem zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o charakterze techniczno-usługowym, bez względu na rodzaj czy charakter tej techniki. Twierdzenia te znajdują także swoje uzasadnienie w tym, że nawet pomimo postępu technicznego oraz nowelizacji k.p.a. w szczególności przez ustawę z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.) prawodawca w dziedzinie kopiowania nie wprowadził prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ administracji publicznej tego rodzaju obowiązku. Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wydania i doręczenia kopii wszystkich zdjęć zapisu cyfrowego z przedłożonych przez stronę dokumentów, wykonanych podczas oględzin w dniu 14 listopada 2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na terenie nieruchomości przy ulicy P.[...] we W. odpowiada prawu i tym samym złożona skarga podlegała w całości oddaleniu. Mając zatem na względzie powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.