II SA/Wr 823/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S., W. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie wsi K. oddala skargę Sygn. Akt II SA/Wr 823/03 1 UZASADNIENIE W dniu [...] r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi K. w gminie D.. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.TJ. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Zarząd Gminy D. ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu w dniu [...]r., określając formę, miejsce i ostateczny termin składania wniosków do planu, wyznaczając go na dzień [...]r. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów obręb K. został uzgodniony i zaopiniowany zgodnie z procedurą przewidzianą przepisem art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu wraz z prognozą, o której mowa w przepisach ustawy o ochronie środowiska, został zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , wyłożony do publicznego wglądu, na okres od dnia [...]do dnia [...]r. W następstwie rozmów przeprowadzonych z mieszkańcami gminy D. w zakresie ustaleń i przyjętych rozwiązań planistycznych w przedłożonym projekcie planu oraz po analizie złożonych przez nich do projektu planu zarzutów i protestów, Zarząd Gminy D. podjął decyzję o konieczności dokonania zmian projektu planu i jego ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu. Poprawiony projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu ponownie od dnia [...]do dnia [...]r. Do wyłożonego projektu planu skarżąca W. S. złożyła pisma z dnia [...]r. i z dnia [...]r., w których kwestionuje projekt planu w zakresie przeprowadzenia drogi przez działkę Nr [...] oraz wybudowanie stacji transformatorowej na ww. działce. Nie wyraża również zgody na poszerzenie drogi kosztem działki nr [...], bowiem koliduje to z planami w zakresie koncepcji rozbudowy jej gospodarstwa. Pisma te zostały zakwalifikowane jako zarzuty do projektu planu i rozpatrzone na sesji w dniu [...]r. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Rada Gminy D. odrzuciła zarzuty wniesione przez W. S. w części dotyczącej przeprowadzenia drogi kosztem działki nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy D. podniosła, że projektowana ulica oznaczona symbolem Ll/2, której przeprowadzenie przez działkę nr [...] kwestionuje W. S. służy do obsługi projektowanych działek budowlanych, umożliwia lokalizację nowej zabudowy Sygn. akt II SA/Wr 823/03 2 w północnej części wsi. Przebieg przedmiotowej ulicy podyktowany jest istniejącym układem komunikacyjnym - projektowana kwestionowana ulica jest przedłużeniem istniejącej ulicy W.. Przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zarząd Gminy zobowiązany był do przyjęcia rozwiązania, które umożliwią najbardziej korzystne zagospodarowanie, nie tylko dla właściciela przedmiotowej działki, ale również dla innych właścicieli, a także zapewni możliwość realizacji zabudowy zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. W stanie obecnym nie ma możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na nowo projektowanych terenach pod zabudowę, ponieważ tereny te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) "do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej." Biorąc pod uwagę interes strony wymagania przepisów prawa a także interes szerszej społeczności, brak jest uzasadnienia do przyjęcia przedmiotowego zarzutu. Skargą z dnia [...]r. W. S., W. S. i A. S. zaskarżyli uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie odrzucenia w części zarzutów. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że projektowana droga ma służyć do obsługi projektowanych działek budowlanych, które mają już dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. A.. Skarżący podnoszą, że odrzucając zarzut w tym zakresie Gmina "ignoruje obowiązujące przepisy i kieruje się dziwnie pojętym interesem społecznym." Przeprowadzenie drogi przez działkę nr [...] jest sprzeczne z koncepcją rozwojową gospodarstwa skarżących. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że obsługę od ulicy A. posiadają jedynie istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej - dla nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej niezbędne jest przeprowadzenie nowej drogi. Nowe tereny mieszkaniowe wynikają z ustaleń studium, istniejącej struktury osadniczej wsi K. oraz faktycznych potrzeb rozwoju zabudowy mieszkaniowej wsi. Nowy projekt planu zwiększa dodatkowo wartość działki nr [...], jednakże zmienić faktyczne i dotychczasowe użytkowanie działki ternu może jedynie właściciel. Fakt naruszenia interesu prawnego stron skarżących wynika ze zmiany z użytkowania rolnego na tereny zabudowy mieszkaniowej i wytyczenie nowej drogi obsługującej nowo projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej. Jednakże przesłanki określone w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu Sygn. akt II SA/Wr 823/03 3 przestrzennym , same w sobie, nie muszą przesadzać o nieważności uchwały rady gminy w całości lub jej części. Podniesiono, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada Gminy nie ma takiego obowiązku wówczas gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy"(Z. Niewiadomski, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r. Nr 37; podobnie w wyroku z dnia 24.07.2001r., IV SA 260/01). Uszczegółowieniem powyższego przepisu o tzw. Władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym w jego projekcie. Zestawienie postanowień tego przepisu z brzmieniem przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na dostrzeżenie różnic co do stopnia abstrakcji i ogólności, które są cechą planu w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która winna odnosić się do konkretnej inwestycji i do indywidualnie oznaczonego adresata. Innymi słowy : miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który z natury rzeczy jest konstruowany na pewnym poziomie abstrakcji i ogólności i w związku z tym musi uwzględniać szersze interesy, niż interes pojedynczych podmiotów ( podobnie : NSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.09.1999r. ,IV SA 587/99). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie obliguje organy gminy do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, kiedy postanowienia projektu planu podjęte zostały w wyniku przekroczenia przez radę gminy uprawnień określonych w przepisie w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Celem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie zasad zagospodarowania przestrzennego "przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań." W omówionym przypadku ustanowienie zakazu zabudowy wynika z dążenia do zrealizowania powyższego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sygn. akt II SA/Wr 823/03 4 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji obejmuje w szczególności orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy D. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że rada gminy musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie ( por. wyrok NSA z 3 listopada 1999r. IV SA 1638/98, LEX nr 48261). W rozpoznawanej sprawie nieuwzględniony zarzut dotyczył przeprowadzenia drogi przez działkę nr [...] we wsi K., stanowiącą własność skarżących. Rada Gminy wskazała, że ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżących polegające na przeprowadzeniu przez działkę nr [...] ulicy do obsługi projektowanych działek budowlanych, umożliwia lokalizację nowej zabudowy w północnej części wsi. Przebieg przedmiotowej ulicy podyktowany jest istniejącym układem komunikacyjnym, bowiem projektowana ulica stanowi przedłużenie już istniejącej ulicy W.. Projektowane tereny pod zabudowę mieszkaniowa nie posiadają w chwili obecnej dostępu do drogi publicznej. Powyższa okoliczność została szczegółowo wyjaśniona przez pełnomocnika Gminy D. na rozprawie, a ponadto dodatkowo zaprezentowane zostało na mapie usytuowanie dotychczasowej i nowoprojektowanej ulicy, wskazując na niemożliwość i nieracjonalność innego wytyczenia ulicy aniżeli przez działkę nr [...] Rada Gminy powołując się na obowiązujące uregulowania dotyczące nowoprojektowanych działek budowlanych wskazała, że ingerencja organu gminy w prawo własności nieruchomości skarżących jest uzasadniona obowiązującym stanem prawnym. Sygn. akt II SA/Wr 823/03 5 Zarząd Gminy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany był bowiem do przyjęcia rozwiązania, które umożliwia najbardziej korzystne zagospodarowanie, nie tylko dla właściciela przedmiotowej działki, ale również dla innych właścicieli, a także zapewni możliwość realizacji zabudowy zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw, która ogranicza prawo własności, które chronione jest przepisami Konstytucji RP. Te same jednak przepisy pozwalają na ograniczenie tego prawa w warunkach, gdy dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego(normy prawa materialnego). Rada Gminy nie ma takiego obowiązku wówczas gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie - na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile tego nie nadużywa. Musi kierować się bowiem również interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 7 maja 1999r., IV SA 1590/98, LEX nr 48215). Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tok postępowania oraz właściwość organów. Sąd bada ponadto, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, przeprowadzenie ulicy przez działkę nr [...] nie narusza przepisów obowiązujących w tym zakresie, a wskazanych w treści niniejszego uzasadnienia wyroku oraz w uzasadnieniu Sygn. akt II SA/Wr 823/03 6 zaskarżonej uchwały, ani też nie zostały naruszone kryteria dotyczące założeń zachowania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Przyjęte rozwiązania dotyczące przebiegu ulicy przez działkę nr [...], mieszczą się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że sądowa kontrola kwestionowanej uchwały Rady Gminy w D. pozwala stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.