II SA/Wr 825/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków J. G. (dalej: skarżąca) wniosła o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając swój wniosek skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącej przyjęte w rzeczonej decyzji warunki zabudowy mogą prowadzić do zagospodarowania terenu usytuowanego przy ul. [...] we W. w sposób, który godzi w interes jej prawny jako współwłaścicielki jednej z działek gruntu objętej zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca wskazała nadto, że doprowadzenie do stanu zgodności z prawem i zasadami dobrego sąsiedztwa na terenie objętym warunkami zabudowy może wymagać znacznych nakładów pracy oraz środków finansowych, a także utrudnić bądź uniemożliwić inne powiązane z nimi prace. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14). Tym samym, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu (por. postanowienie NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 52/05). W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż kwestia ta budzi kontrowersje w orzecznictwie oraz w nauce prawa. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 22). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu uprawnionego lub zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu i niekiedy innych podmiotów; por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 286–290 i P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 56–57), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny (por. J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 21–22). Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184). W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego, czy można wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też decyzja ta nie podlega wykonaniu, stąd wniosek w tym przedmiocie podlega oddaleniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1280/19 (publ. CBOIS), w którym podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności tego typu decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw skarżącego. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. postanowienia NSA: z 8.06.2017 r., II OZ 595/17; z 7.10.2015 r., II OZ 949/15; z 10.04.2018 r., II OZ 289/18). W konsekwencji w ocenie tutejszego Sądu w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Decyzja taka ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Stanowi ona dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania. Niezależnie od powyższego podkreślić nadto należy, że w niniejszej sprawie skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], obręb S. we W., która objęta jest decyzją o warunkach zabudowy oraz działki sąsiedniej, a zatem będąc następnie stroną postępowania w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę będzie mogła ubiegać się o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w tym postępowaniu. Powyższe okoliczności są wystarczające do odmowy udzielania skarżącej ochrony tymczasowej, niemniej podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa wystąpienia skutków, o jakich jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja skarżącej opiera się na ogólnych stwierdzeniach nieodnoszących się do konkretnych okoliczności sprawy. Nadto stwierdzić należy, że wskazywane przez skarżącą skutki w postaci zagospodarowania terenu w określony w decyzji o warunkach zabudowy sposób nie stanowią bezpośredniej konsekwencji wykonania tej decyzji, a ewentualnej wydanej w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.