II SA/Wr 826/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z/s w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2025 r. nr 939/2025 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2025 r. (nr 939), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 25 lipca 2025 r. (nr 86//2025) nakładającą na Inwestora – P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżący, inwestor) obowiązek doprowadzenia obiektu położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P. [...], obręb P.-B., gmina M., do stanu poprzedniego poprzez wykonanie pokrycia dachowego - dachówka ceramiczna karpiówka w kolorze ceglastym, usunięcie ocieplenia elewacji, wykonanie tynków z odtworzeniem detali architektonicznych, oraz odtworzeniem tarasu nad wejściem głównym do budynku (wspartego na słupach), z uwzględnieniem przy wykonaniu elewacji historycznej kolorystyki, wykonanie stolarki okiennej z materiałów tradycyjnych. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwatora Zabytków poinformował organ nadzoru budowlanego, że w budynku położonym pod adresem P. [...], gmina M., prowadzone są roboty budowlane - remont budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków - niezgodnie z warunkami określonymi w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2022 r.). Ponadto w powyższym piśmie wskazano, że na wniosek właściciela obiektu, pismem z dnia 22 listopada 2023 r., Konserwator Zabytków wydał wytyczne co do remontu ww. zabytku. Wedle zawiadomienia, wytyczne te zostały zignorowane, a prace remontowe dodatkowo prowadzone są niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 16 października 2024 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych w obrębie dachu oraz elewacji budynku położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P. [...], obręb P. - B., gmina M. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej, wykonanie nowej elewacji), prowadzonych z naruszeniem przepisów. W toku postępowania wyjaśniającego do akt postępowania włączono materiał dowodowy w postaci zdjęć budynku na przestrzeni lat (dostępne mapy Google) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie prowadzonej inwestycji. W toku postępowania organ nadzoru pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przypadek samowoli budowlanej, polegającej na realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.). Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. (nr 191/2024), PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone w obrębie dachu oraz elewacji budynku położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P. [...] obręb P.-B., gmina M. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej, wykonanie nowej elewacji), prowadzonych z naruszeniem przepisów. Następnie, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z dnia 17 października 2024 r., PINB decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 101/2024) nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] i [...] pod adresem P. [...] obręb P.-B. gmina M. do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30 maja 2025 r., poprzez: 1) wykonanie pokrycia dachowego - dachówka ceramiczna karpiówka w kolorze ceglastym, 2) usunięcie ocieplenia elewacji, wykonanie tynków z odtworzeniem detali architektonicznych oraz odtworzeniem tarasu nad wejściem głównym do budynku (wspartego na słupach), z uwzględnieniem przy wykonaniu elewacji historycznej kolorystyki, 3) wykonanie stolarki okiennej z materiałów tradycyjnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, DWINB decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. (nr 169/2025) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r. DWINB odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W dniu 14 lipca 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowalnych i wykonania decyzji, a następnie decyzją nr 86/2025 z dnia 25 lipca 2025 r. nałożył na stronę skarżącą obowiązek doprowadzenia obiektu położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P. [...] obręb P.-B. gmina M. do stanu poprzedniego, poprzez: 1) wykonanie pokrycia dachowego - dachówka ceramiczna karpiówka w kolorze ceglastym, 2) usunięcie ocieplenia elewacji, wykonanie tynków z odtworzeniem detali architektonicznych oraz odtworzeniem tarasu nad wejściem głównym do budynku (wspartego na słupach), z uwzględnieniem przy wykonaniu elewacji historycznej kolorystyki, 3) wykonanie stolarki okiennej z materiałów tradycyjnych. Decyzja ta – po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej – została utrzymania w mocy – decyzja DWINB z dnia 10 września 2025 r., zaskarżona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przebiegu postępowania wyjaśnił, że decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.i wydaje decyzję; 1. o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2. w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skutkiem niewykonania obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w 51 ust. 3 pkt 2 p.b., która może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej. DWINB podkreślił przy tym, że "postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 p.b. ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust 5 p.b. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydana przez siebie decyzją ostateczna, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia. czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawca samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. DWIND stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie inwestor zignorował wytyczne konserwatorskie oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony obiektu zabytkowego - co zaś wyczerpało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – wobec czego PINB w Legnicy wydał decyzję nakazową w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na skutek ustalenia, iż nie doszło do wykonania obowiązków nałożonych powyższą decyzją (co zostało potwierdzone przeprowadzoną w dniu 14 lipca 2025 r. kontrolą przedmiotowego obiektu budowlanego), PINB w Legnicy doszedł do uzasadnionego, także w ocenie organu odwoławczego, przekonania, że w sprawie należało wydać decyzję, w oparciu o art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązując Inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a w konsekwencji do stanu zgodnego z przepisami (co pozwoli na osiągnięcie celu postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane). Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 3 p.b. strony postępowania mogą kwestionować jedynie to. co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia. Dlatego też na tym etapie postępowania naprawczego nie sposób uznać za zasadne zarzuty odwołania odnoszące się co do ustaleń faktycznych, na podstawie których zostały nałożone, niewykonane, obowiązki. Nie godząc się z tą decyzją strona skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowalnych, podczas gdy prace te nie były prowadzone z naruszeniem przepisów; 2. art. 50 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy nadal toczy się postępowanie dotyczące skargi na decyzję nakładającą obowiązku, a zatem decyzje organów w tym przedmiocie pozostają nieprawomocne. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy co skutkowało ustaleniem, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie przez rozbiórkę oraz niewystarczająco dokładnym wskazaniem, w jakim zakresie skarżący ma wykonać tynki i odtworzyć detale architektoniczne. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że z jej skargi na poprzedzające decyzje organów nadzoru budowlanego zawisła przed tutejszym sądem sprawa o sygnaturze akt II SA/Wr 254/25, zatem decyzje nakładające na stronę obowiązki nie są jeszcze prawomocne. W ocenie skarżącego, do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzje w przedmiocie nałożenia obowiązków, organ nie powinien wydawać decyzji będącej konsekwencją ich niewykonania przez stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 października 2025 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 254/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił opisaną decyzję DWINB z dnia 5 lutego 2025 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 12 grudnia 2024 r. Wyrok ten jest prawomocny. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2026 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem narusza prawo materialne, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2. ustawy Prawo budowlane Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą stronie skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowalnych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b, zgodnie z którym, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.i wydaje decyzję; 1. o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2. w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego Orzekające w sprawie organy nadzoru budowalnego, po przeprowadzeniu kontroli w dniu 14 lipca 2025 roku stwierdziły, że strona skarżąca nie wykonała nałożonych na nią ostateczną decyzją PINB z dnia 12 grudnia 2024 r. obowiązków, wobec czego, koniecznym stało się wydanie opisanego rozstrzygnięcia, tj. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jako konsekwencji niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest kolejnym etapem prowadzonego postępowania i jest ściśle związana z wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora w ramach postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy organ administracji dokona ustaleń z których wynika, że inwestor obowiązku nie wypełnił zobowiązany jest wydać, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednakże kluczowa w niniejszej sprawie jest okoliczność, że wyrokiem z dnia 21 października 2025 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 254/25, tutejszy Sąd uchylił decyzję DWINB z dnia 5 lutego 2025 r. nr 169/2025 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 12 grudnia 2024 r., nr 101/2024 i orzeczenie to jest prawomocne. Oznacza to, że nie istnieje w obrocie prawnym decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakładająca na stronę skarżącą określone obowiązki. Skoro zaś tak, to nie można badać czy obowiązki te zostały wykonane. Konsekwentnie – brak jest w sprawie podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Wobec powyższej konstatacji Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi.