II SA/Wr 827/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A s p. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 23 października 2006 r. A Sp. z o.o. w Ś działająca przez pełnomocnika T K wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze liniowym (system przenośników taśmowych z kopalni do bocznicy kolejowej). Decyzją z dnia 10 stycznia 2007 r. Wójt gminy N R po rozpatrzeniu wniosku T K ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na szeregu działkach geodezyjnych, w tym na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji jako wnioskodawca wskazany został T K. Decyzję doręczono m.in. do T K i do Kopalni. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 10 stycznia 2007 r., albowiem planowane przedsięwzięcie przebiegać miało częściowo przez działkę nr [...] stanowiącą kolejowy teren zamknięty (art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. Dz. Urz. MJ Nr 11, poz. 72, obecnie decyzja nr [...] z dnia 17 grudnia 2009 r. Dz. Urz. MJ Nr 14, poz. 51). Zgodnie z art. 60 ust. 3 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji był wojewoda. Decyzja lokalizacyjna wydana została ponadto bez dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu. Oznaczało to rażące naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A w W zarzucając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w całości, skoro naruszenie właściwości odnosi się tylko do jednej działki, ponadto zarzucając brak przesłanki naruszenia prawa w sposób rażący oraz wywołanie przez decyzję lokalizacyjną nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Podzielając ustalenia i oceny zawarte w poprzedzającej decyzji organ wyraził pogląd, że sprawa ustalenia warunków zabudowy należała do właściwości wojewody (art. 60 ust. 3 u.p.z.p.) nawet w przypadku, gdy inwestycja ma być lokowana na terenie, który tylko w części stanowi obszar zamknięty (w nin. sprawie dotyczyło to bezspornie działki nr [...] wymienionej w decyzjach Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia 26 września 2005 r. i nr [...] z dnia 17 grudnia 2009 r.). Niesporządzenie wymaganej (art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja lokalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istniały podstawy ustawowe uprawniające organ do ich odwrócenia. Należało więc orzec o zaistnieniu przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Decyzja lokalizacyjna była nieważna jedynie w części odnoszącej się do działki nr [...]. Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż inwestycja została zrealizowana. Skarżący nie odniósł się w skardze do przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób uzasadniający stosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. Prawidłowa była ocena prawna organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 20 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 3 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 60 ust. 3 u.p.z.p. ,,decyzję o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda". Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że właściwość wojewody zachodzi w szczególności wówczas, gdy chociażby w części teren pod planowaną inwestycję stanowił teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 i art. 4 ust. 2a p.g. i k. (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Jak wynikało z ustaleń organu, wniosek inwestora odnosił się do obiektu niepodzielnego. W decyzji lokalizacyjnej nie wyodrębniono rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych działek. Nie byłoby dopuszczalne sztuczne wydzielanie przez wnioskodawcę części planowanego obiektu w zależności od stanu prawnego działek, bądź wyodrębnienie przez różne organy rozstrzygnięć odnoszących się do tych części. Planowanego obiektu mogła dotyczyć wyłącznie jedna i jednolita decyzja jednego organu. Nawet gdyby uznać, że inwestor mógł i powinien złożyć dwa oddzielne wnioski do różnych organów, to w nin. sprawie nie miało to miejsca. Sprawę rozstrzygnął decyzją organ rzeczowo niewłaściwy i w związku z tym cała decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności. Nie był natomiast uzasadniony pogląd organu, że decyzja lokalizacyjna w sposób rażący naruszała art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (wymóg dokonania analizy przestrzennej) znajdujący odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), o ile organ łączy to naruszenie z naruszeniem § 3 rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały analizy warunki ustanowione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., skoro decyzja lokalizacyjna dotyczyła obiektu liniowego, zaś warunki wynikające z ust. 1 pkt 3-5 były niewątpliwie spełnione. Należało uwzględnić, że jedynie przychylna dla autor rozporządzenia wykonawczego wykładnia delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. umożliwia objęcie zakresem tej delegacji doprecyzowanie wymagań wynikających z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznanie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) za przepis konstytucyjny z uwagi na wydanie go w oparciu o delegację ustawową. Można było co najwyżej rozważać przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na brzmienie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od złożenia wniosku przez inwestora. Z ustaleń organów wynikało niewątpliwie, że inwestorem była Kopalnia. Tymczasem organ lokalizacyjny uznał za wnioskodawcę T K. Skierowanie decyzji do pełnomocnika strony stanowiło jednak szczególną podstawę jej nieważności, wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wiadomo, decyzja powinna zawierać oznaczenie strony (art. 107 § 1 k.p.a.). Działanie strony przez pełnomocnika procesowego, mające istotne znaczenie procesowe, w niczym nie zmienia oznaczenia strony i adresata decyzji. Z punktu widzenia tych wymogów decyzji, posiadanie przez stronę pełnomocnika nie tylko nie ma żadnego znaczenia, ale ponadto uwzględnienie przez organ przy formułowaniu decyzji osoby pełnomocnika stwarza obawę wydania decyzji nieważnej. Niestety, rozpowszechniona jest sprzeczna z prawem maniera umieszczania w osnowie decyzji oznaczenia pełnomocnika strony. Z powyższych spostrzeżeń wynika wniosek, że nawet niezależnie od oceny prawidłowości powołanych przez organ przesłanek nieważności opisanej decyzji lokalizacyjnej i tak jego rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność byłoby zgodne z prawem. Decyzja lokalizacyjna niewątpliwie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. O ile nawet uznać, że decyzja lokalizacyjna nie ma charakteru wyłącznie deklaratoryjnego, zaś i takie decyzje wywołują skutki prawne, to poza zakresem pojęcia skutków prawnych decyzji znajdują się jej skutki faktyczne oraz wydanie kolejnych decyzji w ciągu działań prawnych (patrz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Organ w sposób poprawny przytoczył jedno ze znaczeń skutków decyzji nie nadających się do odwrócenia, przyjmowanych w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego. Wystraczające więc będzie powtórzenie jedynie, że w kompetencji organu administracji publicznej nadal pozostaje możność orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestora, zaś skutki prawne decyzji lokalizacyjnej mogły być zniesione w drodze postępowania administracyjnego (szerzej patrz Komentarze do art. 156 § 2 k.p.a. i orzecznictwo sądowe dot. tej problematyki prawnej poczynając od wyroku NSA w ONSA 1987/2/81). Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 29.02.2012 r.