II SA/Wr 83/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Kamila Ledwołk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. i P.P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w budynku przy ul. K [...] w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; I. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz B. i P. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - po rozpatrzeniu zażalenia B. i P. P. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...]r. ([...]) nakazujące P. P. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul K. [...] w K.. Przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez P. P., polegających na adaptacji strychu na cele mieszkaniowe pod podanym wyżej adresem, służby nadzoru budowlanego stwierdziły, że realizowane są one w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...]r., Nr [...]o pozwoleniu na budowę, oraz w zmieniającej ją decyzji Starosty J. z dnia [...]r. ([...]). Wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. pozwoliły na ustalenie, że odstępstwa ( nie objęte projektem) polegają na: wykonaniu w odmienny sposób otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych, zmianie układu ścianek działowych, zwiększeniu powierzchni mieszkania przez przesunięcie zewnętrznej ściany mieszkania od strony strychu o 45 cm, przesunięciu belki konstrukcyjnej podtrzymującej dach o 25 cm. Stwierdzono również wykonanie kominka oraz wykonanie schodów na strych o szerokości 80 cm, niespełniających wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poczynione ustalenia faktyczne spowodowały, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm), postanowieniem z dnia [...]r. nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowej adaptacji strychu. Następnie organ podał, że powyższe postanowienie zostało oprotestowane w piśmie zatytułowanym "odwołanie" przez B. i P. P., którzy podnieśli, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sposób rzetelny i nie dokonał istotnych dla sprawy pomiarów powierzchni użytkowej powstałego w wyniku adaptacji. Po rozpatrzeniu zażalenia oraz po analizie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach , zwłaszcza w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ drugiej instancji uznał bowiem, że niektóre ze zmian wykazanych w protokole z kontroli, takich jak, przesunięcie belek konstrukcyjnych podtrzymujących dach o około 25 cm, mają charakter zmian istotnych, upoważniających organy nadzoru budowlanego do ingerencji w prowadzony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, proces budowlany. Dlatego uznano prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. P. i P. P. zarzucając, że "naruszone zostały przepisy KPA, o czym mówi też decyzja nr [...]z dnia [...]r. Naruszone też zostały wszelkie terminy". Ponadto strony powołały się na art. 155 k.p.a. 1 Sygn akt II SA/Wr 83/05 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymują argumentacje i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z poźn.zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi w skardze wnioskami. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., z przyczyny wskazanej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć bowiem należy, że przedmiotowe orzeczenie zapadło w postępowaniu zażaleniowym, które zgodnie z regulacją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego oparte jest w pełni na zasadzie skargowości (art. 141 § 1 k.p.a.). Może być zatem uruchomione, tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia zażalenia. Postępowanie to nigdy nie może być zaś wszczęte z urzędu. Oparcie postępowania zażaleniowego - podobnie jak postępowania odwoławczego -na zasadzie skargowości, wywołuje jednak określone następstwa w sytuacji, w której złożone zażalenia nie spełnia koniecznych wymogów formalnych przewidzianych w ustawie. W istocie zażalenie na postanowienie (podobnie jak odwołanie od decyzji) jest bowiem podaniem, które aby wywołać skutek prawny - w postaci uruchomienia postępowania zażaleniowego - musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jego dokonania. Podstawowe - minimalne - wymogi w tym zakresie określone zostały nie tylko w przepisach art. 128 i 129 k.p.a., które w związku z art. 144 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie do zażaleń, ale również w przepisie art. 63 k.p.a., który dotyczy wszystkich podań jakie pojawiają się w postępowaniu administracyjnym (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia). Przepis ten w § 2 stanowi zatem, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z jego § 3 podanie -a zatem także zażalenie - powinno być podpisane przez wnoszącego. Pomimo, że brak jest w przepisach kodeku legalnej definicji podpisu, to w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Podpis musi być zatem własnoręczny. Element ten jest niezwykle istotny, gdyż podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania a w przypadku zażalenia - powoduje niemożność jego rozpoznania (tak: B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 314). W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, należy jednak zwrócić uwagę na obowiązki organu wynikające z przepisu art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom formalnym innym niż wymienione w § 1 tego przepisu (tj. nie zawiera adresu wnoszącego podanie), należy wezwać wnoszącą je osobę do usunięcia ustalonych 2 Sygn akt II SA/Wr 83/05 braków w terminie 7 dni z jednoczesnym pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów. W aktach znajduje się bowiem pismo zatytułowane "odwołanie", w którym strony kwestionują postanowienie organu pierwszej instancji, zatem jest to w istocie zażalenie. Pismo to, datowane na dzień [...]r., nie zwiera jednak własnoręcznych podpisów B. P. i P. P. wskazanych jako wnoszących to podanie. Pomimo to, organ drugiej instancji nie wezwał stron, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku i zażalenie rozpoznał, nie zważając na to, że nie mogło ono wywołać skutków prawnych. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że takie działanie prowadzi do naruszenia zasady skargowości na której - jak wyżej wykazano - oparta jest instytucja żalenia i odwołania. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r., NSA III SA 414/00, (LEX 47217). Prezentowane poglądy mają odpowiednie zastosowanie również do zażaleń a orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w całości je podziela. Z przedstawionych wyżej względów, wobec brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego - zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej regulacji a o kosztach postępowania orzeczono zaś po myśli art. 200 tego samego aktu. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.