II SA/Wr 83/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. F. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) w sprawie nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. oraz wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze w tej samej lub wyższej kwocie albo będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Na uzasadnienie organ wskazał, że w motywach organu pierwszej instancji wskazano na decyzję wydaną w sprawie nakazania usunięcia odpadów, a także korespondencję między stronami. Stwierdzono, że zgodnie z decyzją usuwane odpady winny zostać objęte kartami przekazania odpadów, a w związku z tym, ze nie zostały przekazane wymierzono grzywnę. Wskazano, że zobowiązany może uniknąć zapłaty grzywny w sytuacji wykonania obowiązku określnego w tytule wykonawczym. Zażalenie na to postanowienie złożył, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zobowiązany. W zażaleniu zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 119 ust 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnienie obowiązku może zostać wykonane wyłącznie przez zobowiązanego, podczas gdy zobowiązany informował organ, że teren był użytkowany przez firmę [...] i to ten podmiot winien usunąć odpady. Co w konsekwencji powoduje, że nie zaszła przesłanka z art. 119 ust. 1 ustawy. Skarżący podniósł nadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że teren działki nr [...] nadal nie został uprzątnięty, a także naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia uporządkowania działki [...]. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze wskazało na ustawowe zasady nałożenia na dłużnika grzywny w celu przymuszenia (art. 119, 121 i 122 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji), wskazał także na instytucję zarzutów i zażalenia w trybie art. 33 i 34 tejże ustawy. Zdaniem kolegium w rozpoznawanej sprawie zażalenie nie może być uwzględnione. Jak wskazuje organ zarzuty zażalenia odnoszą się przede wszystkim do okoliczności, jakoby obowiązek został już wykonany przez inny podmiot, niż zobowiązany. Zdaniem organu taki zarzut może być jedynie przedmiotem badania w związku ze złożeniem zarzutu w trybie art. 33 uea. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu powoduje, że prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie może być w postępowaniu zażaleniowym kwestionowane przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dalej organ wskazuje, że nie podziela także zarzutu strony w zakresie naruszenia art. 119 ust. 1 ustawy o egzekucji w administracji poprzez błędne przyjęcie, że spełnienie obowiązku może zostać wykonane wyłącznie przez zobowiązanego. Zdaniem organu należy wskazać, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego, gdy egzekucja dotyczy czynności, która może być wykonana wyłącznie przez zobowiązanego. Reasumując organ wskazuje, że prawidłowo, wobec spełnienia przesłanek ustawowych organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył, działając przez pełnomocnika, zobowiązany. W skardze podniesiono, że skarżone postanowienia naruszają prawo materialne, a to art. 119 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sam fakt obowiązku skarżącego, polegającego na uprzątnięciu terenu uzasadnia nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy przepis statuuje pewne dalsze warunki, które uzasadniają sięgnięcie do tej instytucji – w szczególności brak możliwości wykonania obowiązku przez osobę trzecią, jak i brak celowości zastosowania innego środka egzekucji świadczenia niepieniężnego. Nadto, organ musi dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych – czy istnieje ów obowiązek, do wykonania którego chce obywatela przymuszać – aby można było mówić o możliwości zastosowania art. 119 ustawy, dokonania czego organy obu instancji zaniechały. Na uzasadnienie strona wskazała, że organy błędnie uznały, że obowiązek nie został wykonany, mimo że ewidentnie firma "[...]" teren ten uprzątnęła, a sama okoliczność, że skarżący nie przedłożył kart przekazania odpadu (których nie posiada i posiadać nie może) nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że teren nie został faktycznie uprzątnięty. Nadto, zdaniem strony, istotne w sprawie jest także i to, że SKO nie dokonało żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie ograniczyło się do wskazania, że zarzut wykonania obowiązku winien być podniesiony w trybie art. 33 uea. Strona skarżąca zarzuca także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokonania czynności niezbędnych dla zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji przedwcześnie, bowiem organ nie ustalił aktualnego stanu uporządkowania działki [...], co winien był uczynić z urzędu oraz poprzez brak dokonania analizy przedłożonego materiału fotograficznego, z którego wynika, że teren jest uprzątnięty. §W konkluzji skarga zmierza do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie skargi podnosi że, wprawdzie, co do zasady, organ ma rację uznając, że kwestia wykonania obowiązku może stanowić podstawę złożenia zarzutów, w trybie przywołanego art. 33 uea, to jednak działanie organów należy uznać za bezprawne, skoro organy chcą przymusić stronę do wykonania obowiązku, który efektywnie został wykonany. Pełnomocnik zaznacza, że strona wniesie stosowny wniosek, na podstawie art. 59 § 1 ust. 1 i 2 ustawy o egzekucji w administracji, nie mniej pytanie dotyczy tego, co chce wyegzekwować na obecnym etapie Prezydent Miasta [...]. Dalej podnosi, że grzywna w celu przymuszenia nie może być stosowana w każdej sytuacji, a także zwraca uwagę, że wydanie postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia musi być poprzedzone ustaleniem, że obowiązek nie został wykonany. Na koniec skarżący informuje, że przedłożył organowi bezsporne dowody, że obowiązek został wykonany, a organy całkowicie te okoliczności zignorowały. W dniu [...] lutego 20120 r. strona złożyła do sądu wniosek dowodowy z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., skierowanego do [...] wzywającego do przedłożenia organowi (w przypadku usunięcia odpadów) odpowiednich dokumentów, potwierdzających wykonanie tej czynności, tj. karty przekazania odpadów, bądź inne, umożliwiające ustalenie jakiego rodzaju to były odpady, w jakich ilościach, a także w jaki sposób zostały zagospodarowane ......(por. kopia pisma k. 25 akt sądowych) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich kompetencji działają sądy administracyjne, była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e. wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, upomnienie doręczono zobowiązanemu w dniu [...] marca 2019 roku. Wezwano w nim do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku usunięcia zgromadzonych na działce [...][...], obręb [...] odpadów, określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11. 2017 r., nr [...], pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone skarżącemu [...].04.2019 r., a w odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. A. F. poinformował wierzyciela, że odpady z działki zobowiązanego zostały usunięte, a działka przywrócona do stanu poprzedniego. Wobec oświadczenia strony organ zwrócił się z kolejnym wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie sposobu wykonania obowiązku wraz z kopią kart przekazania odpadu oraz pouczeniem, że w przypadku braku odpowiedzi na pismo zostanie wobec dłużnika wszczęte postępowanie egzekucyjne (k. 3 akt adm. organu pierwszej instancji). W odpowiedzi skarżący napisał (pismo z dnia [...] maja 2019 r.), że pracownik [...] nadzorował wywózkę odpadów i ani nie wie gdzie odpady zostały wywiezione, ani nie posiada kart przekazania odpadu. To spowodowało wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego w dniu [...] września 2019 r. i postanowienia o nałożeniu na A. F. grzywny w celu przymuszenia w kwocie pięciu tysięcy złotych. W sprawie niesporne pozostaje, że ostateczna decyzja nakazująca usunięcie odpadów zawierała obowiązek dostarczenia do organu kopii kart przekazania odpadu oraz pozostaje poza sporem, że te karty nie zostały wierzycielowi przekazane. W związku z tym Prezydent Miasta [...] przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] września 2019 roku. Jest on konsekwencją decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 roku, sygn. II SA/Wr 471/18 oddalił skargę. Wynika z tego, że decyzja będąca źródłem obowiązku usunięcia odpadów jest ostateczna i prawomocna. Zdaniem sądu organ prawidłowo ustalił, że określony w decyzji obowiązek w postaci usunięcia odpadów nie został w całości wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że nie doszło do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku w całości, bowiem (jak wynika z treści decyzji), oprócz "fizycznego" usunięcia odpadów z działki strona została zobowiązana także do udokumentowania, że czynność, objęta tytułem wykonawczym, została przeprowadzone stosownie do wymagań ustawy o odpadach, czyli zostało udokumentowane, a następnie wykazanie organowi, że odpady zostały zagospodarowane zgodnie z prawem. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e. Przewidziany w art. 119 u.p.e. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej obowiązek nie został wykonany w całości, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie mogą być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem egzekucyjnym, skierowanym na "wymuszenie" wykonania decyzji zobowiązującej do usunięcia odpadów. W postępowaniu tym ani organy, ani sąd, nie są upoważnione ani do badania zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji, w tym ustalaniu kto jest właścicielem odpadów, czy kto i komu ewentualnie przekazał karty przekazania odpadów. Zatem wszystkie argumenty, które strona podnosiła i kieruje w stosunku do czynności przekazania kart odpadów nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Służyło temu odrębne postępowanie, które – jak wskazano – zakończyło się najpierw decyzją samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie postępowanie prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 119 u.p.e. Objęty wskazanym przepisem art. 119 u.p.e. obowiązek nałożenia grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a z takim obowiązkiem mamy, ponad wszelką wątpliwość do czynienia w sprawie niniejszej. Kończąc rozważania w tym zakresie zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez spowodowanie, aby karty przekazania odpadów znalazły się w posiadaniu wierzyciela Jak zresztą wynika z pisma strony, kroki w tym kierunku już zostały poczynione. Trzeba bowiem dodać, że organ nie posiada podstaw prawnych aby zażądać tych kart od [...], w stosunku do którego decyzja nie zapadła. Jeśli decyzja zostanie wykonana w całości, to zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 u.p.e., zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e. uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz usunięcia odpadów, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Reasumując wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. Na koniec godzi się jeszcze dodać, że trafnie również kolegium wskazuje w uzasadnieniu postanowienia, że ustawodawca wskazał na okoliczność wykonania obowiązku, jako na podstawę do złożenia zarzutu egzekucyjnego w trybie art. 33 u.e.a. Stosownie bowiem do treści § 1 przywołanego artykułu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być (między innymi): 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, co jednak w świetle dotychczasowych rozważań nie ma dla wyniku sprawy istotnego znaczenia. Konkludując sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z prawem. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi w całości.