II SA/Wr 830/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 12 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości na szesnaście odrębnych nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 14 czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Ś.. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. Burmistrz Ś. - po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. M. w sprawie zaopiniowania zgodności wstępnego projektu podziału opisanej wyżej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ś., zaopiniował pozytywnie podział działki nr [...] na szesnaście działek oznaczonych jako: nr [...] o pow. 0,0412 ha; nr [...] o pow. 0,0866 ha; nr [...] o pow. 0,0860 ha; nr [...] o pow. 0,0860 ha; nr [...] o pow. 0,0860 ha; nr [...] o pow. 0,0860 ha; nr [...] o pow. 0,0860 ha, nr [...] o pow. 0,0861 ha; nr [...] o pow. 0,0805 ha; nr [...] o pow. 0,0154 ha; nr [...] o pow. 0,1295 ha; nr [...] o pow. 0,1000 ha; nr [...] o pow. 0,1000 ha; nr [...] o pow. 0,0800 ha; nr [...] o pow. 0,0800 ha; nr [...] o pow. 0,1018 ha, pod warunkiem, że sprzedaż działek nr [...] – nr [...], nr [...]- nr [...]nastąpi wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki nr [...], która została zaprojektowana pod drogę wewnętrzną w sposób przedstawiony w załączniku graficznym. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. R.M. – właściciel działki nr [...] – wystąpił o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z załączonym projektem podziału odpowiadającym wstępnemu projektowi podziału. Burmistrz Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ust. 2 ust. 3, ust. 4, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1 i ust. 2, art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), odmówił zatwierdzenia wnioskowanego podziału. W ocenie organu proponowany podział nie spełnia kryterium wynikającego z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż proponowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, rozumianego również jako wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Organ wskazał, że działki nr [...] i nr [...] wydzielone pod drogę i poszerzenie drogi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Ś. z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr [...], oznaczone zostały symbolem KDD (drogi klasy dojazdowej – drogi gminne). Działka nr [...]została zaprojektowana pod poszerzenie działki nr [...], również oznaczonej w planie symbolem KDD. Działka nr [...] przeznaczona została pod drogę klasy dojazdowej, drogę gminną, dostępną bez ograniczeń. Jednak aktualnie w ewidencji gruntów przedmiotowe działki widnieją jako grunty orne klasy III b i grunty orne klasy IV a, zatem nie są to drogi publiczne. Termin wybudowania tych dróg nie jest znany. Należy bowiem odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej – co następuje w odrębnej uchwale. Nie można nadać kategorii drogi publicznej w planie miejscowym, gdyż może to nastąpić dopiero po jej wybudowaniu i uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych. W tych okolicznościach działki nr [...] i nr [...] są dopiero przeznaczone w planie miejscowym pod budowę dróg publicznych, ale obecnie dróg tych nie stanowią. Zostaną dopiero przejęte na własność gminy, co oznacza, że jeżeli Gmina Ś. (jako nowy właściciel) nie obciąży ich służebnościami – do czego nie jest zobowiązana - to pozostałe projektowane do wydzielenia z działki nr [...] nieruchomości, nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R.M., kwestionując przedstawioną przez organ gminy argumentację. W konkluzji swoich wywodów odwołujący się wskazał, że wszystkim działkom zapewniony został pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną z nieruchomości poddanej podziałowi działkę wewnętrzną oraz poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy Ś., oznaczoną nr geodezyjnym [...]. Droga ta ma z kolei bezpośredni dostęp do ulicy P. zaliczonej uchwałą Rady Miejskiej do kategorii dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie uznało argumentacji zawartej w odwołaniu. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami u.g.n. podziału można dokonać, jeżeli jest o zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent, wyrażając opinie w formie zaskarżalnego postanowienia. W niniejszej sprawie takie postanowienia zostało wydane przez Burmistrza Ś., nie budzi zatem wątpliwości, że proponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sporna jest natomiast kwestia dostępu do drogi publicznej, która rozważana jest dopiero na etapie wydawania decyzji w sprawie podziału (art. 96 ust. 1 ww. ustawy). Kolegium zauważyło, że brak dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, stanowi negatywną przesłankę podziału nieruchomości. Podział jest więc możliwy jedynie wówczas, gdy działki które powstaną, taki dostęp będą posiadać. W świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega, przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i istnieje możliwość zjazdu działki na tę drogę (dostęp bezpośredni). Ponadto można zapewnić również pośredni dostęp działek do drogi publicznej poprzez wydzielenie w ramach podziału drogi wewnętrznej, która ma połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej, mającej połączenie z drogą publiczną, winny przylegać wszystkie działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. W takim przypadku zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, konieczne jest ustanowienie na drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu. Pośredni dostęp do drogi publicznej, może też polegać na tym, że ustanawia się służebność dla działek gruntu przylegających do drogi publicznej na działkach które do drogi publicznej przylegają (jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem). Co istotne - dostęp do drogi publicznej musi być legalny, tzn. prawo korzystania z dostępu musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogami gminnymi są drogi o znaczeniu lokalnym, zaliczone do tej kategorii na mocy uchwały rady gminy. Natomiast drogi nie zaliczone do żadnej z tych kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym są drogami wewnętrznymi. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że projektowane do wydzielenia działki usytuowane są przy działce nr [...], która jest drogą wewnętrzną przewidzianą do poszerzenia przez wydzieloną działkę nr [...] (w planie oznaczoną symbolem KDD). Na działce nr [...] i nr [...]dopiero planowana jest budowa drogi gminnej. Z kolei działka oznaczona w projekcie podziału nr [...], została zaprojektowana pod drogę oznaczoną w planie symbolem KDD. Zdaniem organu II instancji, z powyższych ustaleń planu i rysunku projektu podziału wynika, że wydzielone działki nr od [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast wydzielona droga wewnętrzna zapewnia im aktualnie dostęp do projektowanych dopiero budową tych dróg. W ocenie Kolegium, organ I instancji wyczerpująco wykazał, że projektowane do wydzielenia działki nie mają wymaganego prawnie dostępu do drogi publicznej (bezpośrednie lub pośredniego). Organ zaznaczył również, że nie dopuszcza się dokonywania podziałów działek gruntu z dostępem do istniejących dróg wewnętrznych (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. I SA 1723/02). Podkreślił nadto, że brak jest ustawowego nakazu zapewnienia przez gminę każdej nieruchomości objętej planem miejscowym bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się nie przedstawił natomiast innych propozycji zapewniania dostępu do drogi publicznej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.M. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające, w szczególności, na: - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, zwłaszcza, że droga wewnętrzna leżąca w granicach działki nr [...], wykorzystywana jest przez nieograniczony krąg osób jako dojazd do ich nieruchomości; - naruszeniu zasady równości wobec prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez dowolne zatwierdzanie podziałów nieruchomości, gdyż wydawane są decyzje tak, że dla nieruchomości komunalnych podziały są zatwierdzane a dla osób fizycznych nie; - niepełne i niedostateczne uzasadnienie decyzji, bez wyjaśnienia dlaczego analogiczny stan faktyczny w odniesieniu do różnych działek, uzasadniał wydawanie różnych decyzji. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że brak jest dojazdu do wszystkich nowo wydzielanych działek. Ponosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarto też wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentacji działek przyległych na okoliczność nierównego traktowania podmiotów i naruszenia prawa materialnego (nr decyzji [...] z dnia 31 marca 2006r.). W uzasadnieniu skargi nie zgodzono się z argumentacją organu II instancji, że to wydzielana droga wewnętrzna nr "[...]" powinna mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Według ustawy jest to jeden z możliwych przypadków, gdyż nie zostało wykluczone, że dostęp pośredni może odbywać się przez dwie, trzy lub więcej ogólnodostępnych dróg publicznych. Zdaniem strony, przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej. Przywołując wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 1784/10, autor skargi zauważył, że z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przewidziano do wydzielenia działkę nr [...] - przeznaczoną na drogę wewnętrzną oraz działki nr [...] i nr [...] – przeznaczone, zgodnie miejscowym planem, pod drogi publiczne. Działki te z mocy prawa (art. 98 ustawy) przejdą na własność Gminy Ś.. W ocenie skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmują nie tylko drogi istniejące ale i drogi dopiero planowane. Zakres pojęciowy "droga publiczna" użyty w tej ustawie, jest zatem szerszy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r.). O wydzielaniu działek pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie przesądza więc fakt istnienia drogi i zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych ale treść planu miejscowego – w tym sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości. Dla strony nie jest zrozumiałe stanowisko Burmistrza, według którego, jeżeli Gmina nie obciąży działek nr [...] i nr [...] (po ich przejęciu na własność) służebnością gruntową, to nowoprojektowane działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. W tym względzie zauważył, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, nie mogą więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1646/07). Autor skargi podkreślił również, że już sama konieczność wydzielenia w projekcie podziału działek pod poszerzenie drogi publicznej, oznacza ograniczenie jego prawa własności. Działek tych nie może bowiem przeznaczyć na inne cele, tym bardziej – co przyznaje sam organ – że na projektowanej działce nr [...] oraz sąsiadującej z nią działce nr [...] (stanowiącej obecnie komunalną drogę wewnętrzną), planowana jest budowa drogi gminnej. Faktem jest, że obecnie działka ta jest drogą ziemną gruntową. W operacie gruntów oznaczona jednak została jako użytek "dr", co – zdaniem strony - podkreśla faktyczne jej wykorzystywanie przez nieograniczony krąg osób jako drogę dojazdową. Tolerowanie przez Gminę faktycznego jej wykorzystywania jako drogi oznacza, że po jej stronie, istnieje zarówno corpus jak i animus rem sibi habendi. Jeżeli Gmina nie podejmuje działań zmierzających do przekształcenia drogi wewnętrznej w drogę publiczną i nie dąży do przejęcia działek przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, to narusza tym samym art. 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Reasumując, skarżący podniósł, że wszystkim wydzielanym działkom został zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną z nieruchomości podlegającej podziałowi oraz poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy (działkę nr [...]), i mająca bezpośredni dostęp do ul. P. (drogi publicznej). Zauważył również, że organ wykonawczy gminy nie miał zastrzeżeń przy zatwierdzaniu podziału innych podobnych nieruchomości. Taka zmienność poglądów organu administracji prowadzi, w ocenie strony, do podważenia zasady zawartej w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w skardze, uznając, że w sprawie nie występują istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których dowody te miałby być przeprowadzone (por. art. 106 § 3 u.p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a. Okoliczności wynikające z materiału dowodowego, przebieg postępowania, jak również zastosowana przez organy wykładnia prawa wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie a podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Wobec faktu, że kontroli Sądu podane zostały orzeczenia, które negatywnie rozstrzygały w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej wskazać należy, że zasady podziału nieruchomości uregulowane zostały w Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – dalej u.g.n.). W niniejszej sprawie przyczyną odmowy dokonania podziału nieruchomości było zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 93 ust. 3 ww. ustawy i tej kwestii dotyczy spór jaki powstał w niniejszej sprawie. Wskazany przepis stanowi, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym warunkiem podziału nieruchomości jest konieczność zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "droga publiczna" w u.g.n., za drogi publiczne należy uznać - przy zastosowaniu wykładni systemowej (ze względu na spójność sytemu prawnego) - drogi klasyfikowane tak przez obowiązujące przepisy tj. ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co trafnie przyjęły organy administracji. Godzi się też zauważyć, że wprowadzenie wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wiąże się faktem, że wydzielona działka gruntu będzie mogła w przyszłości stać się odrębną nieruchomością. Wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwie, nawet w przypadku spełnienia pozostałych wymogów planistycznych określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy (tak J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011). Należy też zgodzić się ze stanowiskiem, że wprowadzenie ograniczenia podziału nieruchomości wynikającego z art. 93 ust. 3 ustawy, ma na celu zapewnienie realnego, nieskrępowanego, dostępu do drogi publicznej (por. wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r. II SA/Kr 243/10 nsa.gov.pl). Ustawodawca nie wyjaśnia przy tym co należy rozumieć za dostęp do drogi publicznej. Na podstawie przywołanej normy wyodrębnić jednak można dostęp pośredni (zdanie pierwsze) oraz dostęp bezpośredni. Z tym ostatnim mamy do czynienia w sytuacji, gdy działki powstałe w wyniku podziału bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. Dostęp o którym mowa w zdaniu pierwszym (po średniku) art. 93 ust. 3 odnosi się do sytuacji, gdy działka powstająca w wyniku podziału, nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się przy tym za szerszym rozmienieniem art. 93 ust. 3 u.g.n niż zaprezentowane to zostało w zaskarżonej decyzji. Zasadne będzie w tym miejscu odwołanie się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (na którym opierają się również zasadnicze wywody skargi), który bazując na literalnym brzmieniu przywołanego wyżej przepisu wskazał, że nie konkretyzuje on wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Zdaniem NSA posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. Z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia dróg wewnętrznych lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu do bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r. II OSK 1784/10, nsa.gov.pl). Należy też zwrócić uwagę, że na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w której dostęp do drogi publicznej wprost został zdefiniowany (i rozumiany jest podobnie jak na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami) jako dostęp bezpośredni lub przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, orzecznictwo opowiada się za możliwie jak najszerszym rozumieniem tego pojęcia. Uznaje się, że warunek dostępu do drogi publicznej zostaje spełniony zawsze wtedy, gdy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka i.t.p.( por. wyrok z dnia 4 września 2013 r., II SA/Rz 282/13, z dnia 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/07, z dnia 29 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1433/09, z dnia 7 kwietnia 2009 r. II SA/Op 49/09, nsa.gov.pl). W zależności od okoliczności faktycznych, podobne stanowisko może być również prezentowane na gruncie u.g.n., która nie definiuje pojęcia dostępu do drogi publicznej. Słuszność takiego kierunku wykładni potwierdza choćby orzeczenie NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 547/07, w którym za zapewnienie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. uznano przyrzeczenie dostępu do autostrady zawarte w decyzji lokalizacyjnej. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które można ustalić na podstawie akt administracyjnych wynika, że objęta decyzją o odmowie zatwierdzenia podziału działka nr 521 graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy Ś.. Ta ostatnia działka w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako droga (dr). Z ustaleń poczynionych przez organy i przyjętych w ostatecznym postanowieniu opiniującym wstępny projekt podziału z dnia 14 lutego 2013 r. wynika, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. oznaczona została symbolem KDD i przeznaczona pod drogi klasy dojazdowej, drogi gminne, dostępne bez ograniczeń o parametrach drogi dojazdowej KDD, ewentualnie drogi lokalnej KDL. Symbolem KDD oznaczone również zostały części nieruchomości skarżącego (działki nr [...]), które w proponowanym podziale stanowić mają działki nr [...] i nr [...]. Te części nieruchomości, przeznaczone zostały w planie miejscowym – podobnie jak działka nr [...] – pod drogi klasy dojazdowej, drogi gminne, dostępne bez ograniczeń. Powyższe bezsprzecznie wskazuje, że opisane wyżej działki, w planie miejscowym przewidziane zostały na drogę publiczną i mają realizować cel publiczny. Nadto wydzielona w projekcie podziału działka nr [...] przewidziana została pod drogę wewnętrzną, która łączy się z nowoprojektowaną działką [...] (przewidzianą w planie na poszerzenie drogi gminnej stanowiącej działkę [...]). Skarżący wskazując na powyższe okoliczności podnosił w odwołaniu, że stanowiąca własność komunalną działka nr [...] jest istniejącą ogólnodostępną drogą wewnętrzną, która obsługuje sąsiadujące z nią nieruchomości i ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy P.. Tym samym, zdaniem skarżącego, nowowydzielane działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej – ulicy P. - najpierw przez projektowaną drogę wewnętrzną (działka nr [...]) a następnie przez istniejącą drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...] poszerzoną przez działkę nr [...]. Kolegium (podobnie jak organ pierwszej instancji), przyjmując zawężającą interpretację przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie badało, czy wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej może być spełniony przez projektowaną do wydzielenia drogę wewnętrzną oraz drogę wewnętrzną faktycznie istniejącą na działce gminnej nr [...], która jak stwierdził sam organ "jest drogą wewnętrzną przewidzianą do poszerzenia przez wydzieloną działkę [...]. W ocenie Sądu – który podziela przedstawiony wcześniej pogląd NSA – stanowisko organów interpretujące pojęcie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, jest w niniejszej sprawie nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. uznał bowiem, że warunek dostępu do drogi publicznej należy uznać za spełniony, jeżeli dostęp ten odbywa się przez istniejącą ogólniedostępną drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy. Fakt nieuzyskania przez taką drogę statusu drogi publicznej nie stanowi bowiem przeszkody do uznania, że jako droga wewnętrzna stanowi dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek położonych w bezpośrednim otoczeniu. W tych okolicznościach jako istotne jawi się wyjaśnienie, zgodnie z regułą art. 7 k.p.a., czy istotnie działka nr [...] stanowiąca gminną drogę wewnętrzną ma charakter ogólnodostępny i zapewnia dostęp do drogi publicznej działkom znajdującym się w ich bezpośrednim otoczeniu. Takie wykorzystanie działki świadczyć może o jej publicznym charakterze. Jak wcześniej zaznaczono, ta kwestia nie została jednak w postępowaniu wyjaśniona. Tymczasem ma ona ważkie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro dostęp do drogi publicznej może być zapewniony inaczej niż przez dostęp bezpośredni lub przez jeden ze sposobów wymienionych w zdaniu pierwszym art. 93 ust. 3 u.g.n. Przy oceny powyższej kwestii znaczenie ma również fakt, że droga wewnętrzna znajdująca się na działce nr [...] stanowi mienie komunalne, które ma – co do zasady – charakter publicznoprawny. Według Trybunału Konstytucyjnego mienie komunalne stanowi rodzaj mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z prywatnym. W szczególności może doznawać ograniczeń podyktowanych interesem publicznym przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności (por. przytoczony wcześniej wyrok NSA i przywołana w nim literatura). Stwierdzenie, że istniejąca droga wewnętrzna na działce nr [...] jest drogą ogólniedostepną prowadzić będzie do ograniczenia własności gminy, jednak ochrona własności w odniesieniu do mienia komunalnego musi być rozpatrywana przy uwzględnieniu, że samorząd terytorialny powołany został do wykonywania funkcji publicznych. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że jeżeli dodatkowo w planie miejscowym działka ta została przewidziana na drogę publiczną, to dalsze korzystanie z tej działki musi odbywać się przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości (art. 140 k.c.). W przypadku potwierdzenia, że z działki tej korzystali właściciele (posiadacze) innych nieruchomości do niej przyległych w celu skomunikowania z drogą publiczną, to uwzględniając szczególną funkcję samorządu terytorialnego i charakter mienia publicznego, gmina nie może wymagać aby korzystanie z tej drogi przez inny krąg podmiotów odbywało się po uzyskaniu indywidualnego tytułu prawnego w postaci służebności. Przedstawione regulacje odnoszące się do mienia publicznego, wskazują również, że korzystanie z drogi wewnętrznej gminnej, która w planie przewidziana jest na drogę publiczną, należy uznać za legalne. Reasumując, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego dokonując błędnie zawężającej interpretacji przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. gdyż nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących ogólnodostępności drogi wewnętrznej gminnej i jej połączenia z drogą publiczną i nie uwzględniono tych okoliczności przy orzekaniu. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności stosowania art. 252 u.p.p.sa. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę. O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ww ustawy.