II SA/Wr 830/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze sprzeciwu B S.A. we Wrocławiu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oddala sprzeciw w całości. Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania inwestorki A S.A. z siedzibą we W. uchyliło decyzję Prezydenta W. Z [...] nr [...] odmawiającą ustalenia - na rzecz A S.A. z siedzibą we W. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną (w miejscu istniejących budynków) przewidzianej do realizacji we W. przy ul. W., na części działki nr [...] i [...], obręb Z., jednostka ewidencyjna W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił uwarunkowania zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że nie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) - dalej jako "upzp". SKO, nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, pokreśliło, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. W dalszej części SKO dokonało szczegółowej analizy uwarunkowań zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji i stwierdziło występowanie obiektów pozwalających na stwierdzenie, że planowana przez inwestorkę zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji i parametrów istniejącej zabudowy, w tym także w zakresie kwestionowanej przez organ pierwszej instancji wysokości zabudowy (wnioskowano o zabudowę do wysokości gzymsu 11,5 m, zaś kalenicy – do 17 m). W konsekwencji SKO orzekło na podstawie art. 138 § 2 kpa nakazując organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, co wymaga przeprowadzenia z właściwymi organami uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła inwestorka - B S.A. z siedzibą we W. (następczyni prawna A S.A. z siedzibą we W.) – dalej jako "skarżąca" zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach sprzeciwu podniesiono, że SKO zaniechało wydania decyzji merytorycznej, mimo że zgromadzony materiał dowodowy umożliwiał wydanie takiego orzeczenia. W ocenie skarżącej zgodzić się należy z zawartą w decyzji SKO oceną w zakresie wystąpienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, jednak w takim przypadku należało wydać decyzję merytoryczną. Skarżąca zwróciła uwagę, że SKO wskazało wyłącznie na wadliwą interpretację wyników analizy urbanistycznej przez organ pierwszej instancji, jednocześnie w sposób czytelny i jednoznaczny wskazało, jak takiej analizy dokonać. W ocenie skarżącej w kwestionowanej decyzji SKO jednoznacznie sugeruje zasadność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tak więc powinno orzec merytorycznie. Skarżąca zwróciła uwagę, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 18 X 2017 r., II SA/Po 760/17, że na etapie odwoławczym organ uprawniony jest do uchylenia decyzji odmawiającej warunków zabudowy i wydania decyzji pozytywnej. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz stosownej analizy urbanistycznej. Nie istnieje przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę zaznaczono w szczególności, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby standardy właściwe dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Dopiero sporządzenie projektu decyzji pozytywnej wykaże zakres postępowania dowodowego. Teren inwestycji jest położony w szczególnej części miasta, w pobliżu parku S. i znajduje się na obszarze szczególnej ochrony przyrodniczej - obszarze zespołu krajobrazowo-przyrodniczego, którego granice wyznaczone są przez rzekę O., jej odnogi i kanały. Na mocy uchwały Rady Miejskiej W. z [...] w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części śródmieścia we Wrocławiu w granicach wyznaczonych przez [...]. Uchwała weszła w życie z dniem 1 I 2002 r. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że tereny wzdłuż ulicy J. objęte są tą formą ochrony przyrody. Tego aspektu organ lokalizacyjny w ogóle nie uwzględnił, a to tylko dlatego, że w sprawie nie sporządzono pozytywnego projektu decyzji i tym samym nie zbadano zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Organ bowiem skupił się na odmowie ustalenia warunków zabudowy z przyczyn dotyczących kontynuacji funkcji i cech zabudowy, pomijając zupełnie zbadanie wskazanych aspektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "ppsa". Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 V 2017 r., II OSK 2219/15, publ. CBOSA). Nie może również obejmować oceny zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 5 XI 2019 r., II OSK 3238/19, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 kpa podstawy do wydania decyzji odwoławczej typu kasacyjnego zaistnieją w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) naruszenia decyzją pierwszoinstancyjną przepisów procesowych, 2) wystąpienia istotnych braków dowodowych. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. SKO, wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nakazało organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W świetle art. 60 ust. 1 i 4 upzp wymaga to sporządzenia przez uprawnioną osobę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i poddania go procedurze uzgodnieniowej z właściwymi organami. Jak słusznie zauważyło SKO w odpowiedzi na sprzeciw w rozpatrywanej sprawie dla wydania decyzji merytorycznej niezbędne jest w szczególności: przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy, w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi; sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy - przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego; przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ochrony przyrody; przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ochrony zabytków; uzgodnienie projektu decyzji z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony zabytków; uzgodnienie projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie ochrony przyrody; uzgodnienie projektu decyzji z Prezydentem W. w zakresie dróg; przeanalizowanie wytycznych organów uzgadniających i ewentualnie ponowne sporządzenie projektu decyzji z uwzględnieniem wytycznych organów właściwych do uzgodnienia projektu decyzji. Wskazany wyżej zakres postępowania dowodowego ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej, przeprowadzenie tego rodzaju czynności dowodowych w ramach art. 136 § 1 kpa budziłoby istotne zastrzeżenia w świetle wymagań wyrażonych zasadą dwuinstancyjności. Należy zaznaczyć, że na skutek dokonania przez SKO odmiennej od przyjętej w pierwszej instancji oceny okoliczności sprawy w zakresie wystąpienia przesłanki dobrego sąsiedztwa wystąpiła konieczność ustalenia dodatkowych przesłanek wydania decyzji, które dotychczas nie były przez organ pierwszej instancji nawet brane pod uwagę (nowy obszar postępowania dowodowego). Ich ustalenie wymaga bowiem sporządzenia projektu decyzji pozytywnej i poddanie jej procedurze uzgodnieniowej. Również w orzecznictwie zwraca się uwagę na brak podstaw do przeprowadzania ustaleń w tak określonym zakresie na etapie odwoławczym (np.: wyrok NSA z 8 XI 2011 r., II OSK 1564/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 III 2011 r., II SA/Wr 726/10; wyrok WSA w Poznaniu z 29 III 2012 r., IV SA/Po 86/12 – publ. CBOSA). Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej z kwestionowanej decyzji SKO nie wynika, że wystąpiły wszystkie przesłanki do ustalenia żądanych warunków zabudowy. To, że SKO podzieliło zarzut odwołania co do występowania w analizowanym obszarze przesłanki dobrego sąsiedztwa nie przesądza o obowiązku wydania decyzji pozytywnej. W świetle art. 61 ust. 1 upzp jest to tylko jedna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie można również uznać, że materiał dowodowy zebrany dotychczas przez organy administracji jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W okolicznościach sprawy wydanie decyzji merytorycznej jest niemożliwe bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wymaganych uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trafnie natomiast podnosi skarżąca, że w orzecznictwie można odnaleźć tezy dopuszczające możliwość wydania na etapie odwoławczym decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylającej decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i orzekającej co do istoty w kierunku ustalenia warunków zabudowy (np. wyrok WSA w Poznaniu z 18 X 2017 r., II SA/Po 760/17; wyrok NSA z 20 XI 2012 r., II OSK 1299/11 – publ. CBOSA). Sąd zwraca jednak uwagę, że tego rodzaju tezy formułowane były zazwyczaj na kanwie szczególnych okoliczności faktycznych. Chodzi najczęściej o sprawy prowadzone latami, w których organy obu instancji orzekały już wielokrotnie, zaś zasadniczą przyczyną takiego stanu rzeczy jest niezgodność stanowisk pomiędzy tymi organami w kwestii istnienia podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Jakkolwiek tego rodzaju sytuacje nie powinny mieć miejsca, gdyż formalnie organ pierwszej instancji zobligowany jest do wykonania wskazań zawartych w decyzji odwoławczej (zob. art. 138 § 2 zdanie drugie kpa), to jednak są one faktem. Tego rodzaju sytuacji oczywiście nie można tolerować w świetle wymagań praworządności. Kolidują one przede wszystkim z określoną w art. 8 kpa zasadą budzenia zaufania do organów władzy publicznej, której w tym przypadku należy przyznać pierwszeństwo przed zasadą dwuinstancyjności z art. 15 kpa. W konsekwencji w takich okolicznościach zaakceptować trzeba okoliczność przeprowadzenia na etapie odwoławczym postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i wydanie decyzji reformatoryjnej, nawet kosztem zasady dwuinstancyjności. Sąd podkreśla, że chodzi tu o sytuację wyjątkową, która jednak w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wystąpiła. Zakwestionowana decyzja odwoławcza jest pierwszą w sprawie i na obecnym etapie SKO nie ma podstaw zakładać, że wskazania wyrażone jednoznacznie w decyzji odwoławczej nie będą przez organ pierwszej instancji respektowane. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 ppsa.