II SA/Wr 831/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Iwona Procajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi S. i G. S. na decyzję Wojewody D. we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody D. Wnioskiem z dnia [...] G. i S. S. wystąpili do organu ewidencyjnego pierwszej instancji o dokonanie zmiany wpisu dotyczącego działalności gospodarczej prowadzonej do tej pory samodzielnie przez S. S. Postępowanie w przedmiotowej sprawie miało dotychczas następujący przebieg: Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent W. odmówił dokonania zmiany w ewidencji działalności gospodarczej (z datą wsteczną od dnia 1 stycznia 1999 r.), która miałaby polegać na dopisaniu - do dotychczasowego wpisu, opiewającego wyłącznie na S. S. -żony przedsiębiorcy G. S. Po rozpatrzenia odwołania pełnomocnika stron, Wojewoda D. uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem wyjaśnienia formy organizacyjnej, w jakiej małżonkowie S. mieliby prowadzić wspólną działalność (decyzja organu odwoławczego z dnia [...], Nr [...]). W decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z dnia 21 kwietnia 1999 r. (oznaczonej identycznym numerem, jak pierwsze orzeczenie tego orga nu) Prezydent W. raz jeszcze odmówił dokonania wnioskowanej przez S. S. zmiany. Także od tej decyzji złożone zostało odwołanie, z równoczesną prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewoda D. - decyzją z dnia [...], Nr [...] - utrzymał w mocy zakwestionowane orzeczenie organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi na to rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji (wyrok z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1100/99). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy błędnie ustaliły przedmiot toczącego się przed nimi postępowania, ponieważ skarżący domagali się w istocie zmiany wpisu, a nie zmiany formy organizacyjnej działalności gospodarczej. W kolejnej decyzji z dnia [...], Nr [...], organ ewidencyjny odmówił dokonania zmiany wpisu, polegającej na dopisaniu do dotychczasowego wpisu, opiewającego jedynie na S. S. -jego żony G. Postanowieniem z dnia [...], [...], Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez pełnomocnika stron od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2000 r. i uchybienie terminu do jego wniesienia, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 31 października 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 93/2001 uchylił to postanowienie, co spowodowało konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania stron od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 831/02 Przedmiotem zaskarżenia w mniejszej sprawie jest właśnie decyzja Wojewody D. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy ostatnio wymienioną decyzję Prezydenta W., zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przez S. i G. S., kwestionujących zasadność takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę strona, przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r., podlegają rozpoznaniu - zgodnie z art. 97 § 1 dopiero co przywołanych przepisów wprowadzających - przez wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo -jako p.s.a. Godzi się także zauważyć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.s.a. Oznacza to, że zaskarżony akt administracyjny może zastać wzruszany przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie, skarga podlega oddaleniu. Zgodność decyzji z obowiązującym prawem ma miejsce wówczas, gdy decyzja ta jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami prawa procesowego. Uwzględniając przedstawione kryteria oceny stosowane przez Sąd należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Przepis art. 19 k.p.a. wprowadza obowiązek przestrzegania - z urzędu -przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy administracji publicznej obowiązane są również ustalić właściwość instancyjną rozumianą jako właściwość do weryfikacji decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Kodeks postępowania administracyjnego - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. - odmiennie określał pojęcie organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w zależno- 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 831/02 ści od tego, czy sprawy rozstrzygane przez te organy należały do zakresu zadań zleconych, czy własnych jednostki samorządowej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu), organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej byli wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. Na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), analizowany przepis otrzymał jednak nowe brzmienie. Obecnie, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. ustanowiono domniemanie kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego w powyższych sprawach. Tym samym należy uznać, że od dnia 1 stycznia 1999 r. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na własne i zlecone przestał mieć znaczenie dla określenia organu wyższego stopnia nad organami tych jednostek (na ten temat zob. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 36/02). Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w innych aktach normatywnych. W art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), ustawodawca przewiduje, iż "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Takie brzmienie cytowanego przepisu wprowadziła ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), która weszła w życie 15 kwietnia 2000 r. Z kolei przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 18 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1124 ze zm.), przewiduje dla samorządowych kolegiów odwoławczych status organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z przywołaną nowelą tej ostatniej ustawy, godzi się dodatkowo wspomnieć, iż jedynie sprawy z zakresu administracji rządowej wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie noweli z 1998 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r., podlegają kompetencji właściwego miejscowo wojewody w postępowaniu odwoławczym. Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania do niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem złożonym dopiero w dniu 9 lutego 1999 r. Powyższe przesądza, że w przedmiotowej sprawie wojewodzie nie przysługiwała w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściwość instancyjna do wydania decyzji w trybie odwoławczym. Bez wpływu na właściwość w tym zakresie pozostawała zatem okoliczność, że prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej powierzono gminom jako zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej (art. 88a ust. 3 w związku z art. 88h ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., w brzmieniu 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 831/02 obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), skoro przepis szczególny nie ustanawiał właściwości wojewody w sprawach dotyczących wpisu do ewidencji. Kompetencji wojewody do orzekania w przedmiotowej sprawie w charakterze organu odwoławczego (jako organu wyższego stopnia) nie można w każdym razie wywodzić z treści art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie, który to przepis powołał Wojewoda D. w swojej decyzji. Przepis ten określa bowiem właściwość rzeczową wojewody w sprawach rozstrzyganych przez niego w pierwszej instancji, natomiast właściwość instancyjną w sprawie decyzji burmistrza o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej należało ustalić w oparciu o powołane przepisy art. 7 pkt 4 tej ustawy oraz art. 17 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji wojewoda nie był - na mocy przepisów szczególnych - organem wyższego stopnia w sprawach działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] winno podlegać rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi - w myśl art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. - przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej. W razie stwierdzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym okoliczności stanowiących przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 k.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.s.a. - zobowiązany jest stwierdzić w rozstrzygnięciu nieważność, zaskarżonej decyzji i tak też Sąd orzekł w rozpoznawanym przypadku. Nie stanowił przeszkody do wydania takiego orzeczenia przepis art. 3 ust. 1 powoływanej już we wcześniejszych wywodach ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, nie dopuszczający możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. Skoro ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2000 r., decyzje wydane po tej dacie z naruszeniem przepisów o właściwości obu wymienionych organów podlegają już bowiem sankcji stwierdzania ich nieważności. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszym przypadku. Weryfikacji Sądu podlegała bowiem decyzja Wojewody D., wydana - z ewidentnym naruszeniem przepisów o właściwości - w dniu 18 marca 2002 r. Zważywszy powyższe, orzeczono, jak w osnowie.