II SA/Wr 832/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Joanna Rajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego rowu R-B na działce nr [...]w miejscowości M. W. D. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego W dniu [...]r. Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie udrożnienia odpływu wód z pól w M. W. D. obok nieruchomości M. W. D. [...] (Ubojnia i Przetwórstwo Mięsne), do rzeki C. W. i wyznaczył rozprawę. Następnie decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) Wójt nakazał skarżącej przebudowę zabudowanego rurociągu na rowie R-B, położonego na jej nieruchomości, przez wykonanie nowego rurociągu o średnicy 800 mm z wykonaniem studzienki rewizyjnej oraz wyznaczył termin przebudowy. W uzasadnieniu wskazał, że rów został zabudowany kręgami o małej średnicy, co powoduje zagrożenie zalania nieruchomości M. W. D. nr [...] i [...]. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że według opinii biegłego przepustowość przepustów, istniejących od dziesiątków lat, jest wystarczająca, natomiast przyczyną podtopień jest zabudowanie części koryta rzeki na wysokości posesji nr [...] oraz spuszczanie do rowu nieczystości (fekalii). Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według tego organu z dotychczasowego materiału nie wynikało, że skarżąca jako właścicielka gruntu wywołała zmiany wpływające szkodliwie na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 3 prawa wodnego), zaś sam nakaz został sformułowany zbyt ogólnie. Organ zalecił wyjaśnienie stanu własności gruntów i ich położenia oraz przebiegu rowu i wpływu jego stanu na nieruchomości sąsiednie, a także podstaw do sformułowania określonego nakazu. Nakazał wyjaśnienie twierdzeń skarżącej przytoczonych w odwołaniu. Kolejną decyzją z dnia [...]r. wydaną ponownie na podstawie art. 29 ust.1 prawa wodnego, Wójt zmienił uchyloną decyzję i nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego rowu R-B na działce nr [...]przez usunięcie wykonanej nielegalnie jego zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że rów R-B o długości 1380 m odprowadza do rzeki wody z powierzchni około 115 ha. Rów przechodzi pod drogą powiatową przepustem o wymiarach 1 m x 2 m i zgodnie z dokumentacją techniczną spółki wodnej powinien stanowić dalej rów odkryty, natomiast przed kilku laty został samowolnie zabudowany dwoma przepustami na działce nr [...]. Obserwacja w dniu [...]r. umożliwiła ustalenie, że masy wody spływające rowem zostały zatamowane przy przepuście na działce skarżącej i zalewały tereny położone przed drogą powiatową. Konieczne okazało się przepompowanie wody z tych terenów oraz wykonanie robót poprawiających stan rowu przy drodze powiatowej w kierunku innego przepustu, skoro skarżąca nie usuwa samowolnej zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w terminie, skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, bowiem nie zgadza się z jej treścią. Nadal zarzuciła, że organ nie odniósł się do treści opinii biegłego o prawidłowości przepustów na jej nieruchomości oraz do faktu odprowadzania ścieków do rowu przez właścicieli podtapianych nieruchomości. Skarżąca nabyła własność działki w [...]r. Już wówczas znajdowały się tam przepusty. Twierdziła jak poprzednio, że przyczyną podtopień są odprowadzenia ścieków do rowu oraz zabudowanie koryta rzeki przy posesji nr [...]. Skarżąca zarzuciła na końcu, że orzekając o likwidacji samowoli budowlanej organ naruszył kompetencje organu nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. wszczął na wniosek strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ przyznał, że nie ustalono kto wykonał przepusty na działce skarżącej, jednak podstawą orzeczonego wobec niej nakazu mógł być przepis art. 29 ust. 2 prawa wodnego. Badana decyzja nie naruszała prawa. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powtórzyła dotychczasowe twierdzenia i zarzuty, a w szczególności że przy wysokich stanach wody w rzece nie odbiera ona wody z rowu, a wówczas woda z rowu poprzez wykonane nielegalnie rurociągi kanalizacyjne podtapia nieruchomości przyłączone do rowu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w materiale sprawy brak jest potwierdzenia na to, iż zalewanie okolicznych, poniżej położonych gruntów, jest rezultatem czynników niezależnych od funkcjonowania urządzeń, których usunięcie nakazano. Nawet gdyby tak było, to doprowadzenie gospodarki wodnej na tym terenie do prawidłowego stanu mogłoby stać się przedmiotem postępowań i decyzji, skierowanych do odrębnych adresatów. Nie istnieją powody z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 29 ust. 2 prawa wodnego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca nadal podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i zarzuty, a w szczególności, że istniejące na jej nieruchomości przepusty nie są przyczyną podtopień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem badana decyzja Wójta Gminy S. nie naruszała prawa w stopniu rażącym, jak tego wymaga przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sytuacja procesowa, gdy strona w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji, składa środek prawny budzący wątpliwości, czy nie stanowi on w rzeczywistości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, została dokładnie omówiona w nauce prawa administracyjnego (patrz B. Adamiak w KPA Komentarz 6 Wydanie Beck s. 561-562, 571, tamże J. Borkowski s. 707-708, R. Kędziora KPA Komentarz s. 327-328 i 413-414, wraz powołanym tam orzecznictwem sądowoadministracyjnym). W szczególności wyjaśniono tam, że organ wyższego stopnia nie może stosować przepisów regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w toku postępowania odwoławczego, jak również, że strona może złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, jednak z uwagi na zasadę pierwszeństwa postępowania odwoławczego, powinien być to wniosek wyraźny, nie nasuwający wątpliwości. W przypadku złożenia środka prawnego o niejednoznacznym charakterze, należy wątpliwości wyjaśnić z udziałem strony. W nin. sprawie nie miała miejsca nawet sytuacja mogąca wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego odnośnie charakteru procesowego środka prawnego złożonego przez skarżącą od decyzji merytorycznej. Nosił on nazwę "odwołanie", wyrażał niezadowolenie strony z wydanej decyzji, a w uzasadnieniu zawierał argumentację merytoryczną, bez nawiązania do podstaw nieważności decyzji. Samo sformułowanie "wnoszę o stwierdzenie nieważności" (przypuszczalnie zaskarżonej decyzji Wójta), stanowiło wniosek odwołania, zarówno niewiążący dla organu, jak też nie uzasadniający wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nieostatecznej. Nie może ulegać wątpliwości naruszenie przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji w tym postępowaniu przepisów art. 15 i art. 138 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zwracały uwagę rażące wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie ulega wątpliwości, że wyłączną podstawą prawną decyzji merytorycznej mógł być ust. 3 art. 29 prawa wodnego, po uprzednim wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i bezspornym ustaleniu przesłanek zastosowania tego przepisu, w tym po wykluczeniu braku związku przyczynowego pomiędzy stanem przepustów skarżącej a podtopieniami gruntów sąsiednich, twierdzonego i dowodzonego przez skarżącą. Podkreślał to trafnie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji nie wykonał tych zaleceń organu odwoławczego. Ustalenia zawarte w jego decyzji były całkowicie dowolne, bowiem dokonane z pominięciem twierdzeń i dowodów oraz zarzutów skarżącej. Skarżąca jak wiadomo nie neguje występowania zjawiska podtopień oraz wymiarów posiadanych przepustów, natomiast wykazuje inne przyczyny podtopień i brak związku przyczynowego pomiędzy istnieniem przepustów a podtopieniami. Nie jest wykluczone obalenie tej obrony, ale nie przez powołanie faktów przyznanych przez skarżącą, lecz przeprowadzenie dowodów wykazujących jej bezpodstawność. Jak wynika z art. 29 ust. 3 prawa wodnego, zmiany stanu wody na gruncie powinny być spowodowane przez właściciela (niekoniecznie: aktualnego), zaś stan poprzedni należy odpowiednio udokumentować w aktach (niewystarczające jest odwołanie się do nie dołączonej do akt sprawy dokumentacji i operowanie nie udowodnionymi twierdzeniami "przed kilku laty nastąpiła samowolna budowa przepustów"). W wydanych decyzjach w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, najpierw organ odwoławczy przyznał brak w materiale sprawy podstawy do wydania wobec skarżącej decyzji merytorycznej, wobec braku ustalenia sprawcy zmian w odpływie wody lub stanu wody na gruncie (brak tego ustalenia nie oznacza wcale dla organu możności dowolnego wskazania tej osoby), zaś w zaskarżonej decyzji podkreślił brak w materiale sprawy dowodów nieprawdziwości twierdzeń skarżącej, bez podkreślenia jednak, że wynikał on z niewykonania wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego oraz wskazał, że wydanie być może bezzasadnej decyzji wobec skarżącej nie miało znaczenia, skoro w dalszej kolejności mogą być wydane decyzje wobec wskazanych przez skarżącą rzeczywistych sprawców naruszeń stosunków wodnych. Tymczasem należało przeprowadzić wykładnię przepisów art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego, związaną z pojęciami "przypadku", "działania osób trzecich" i "spowodowania przez właściciela" i nawiązującą do podmiotu obciążonego dowodzeniem osoby sprawcy zmian stanu wody na gruncie, czy raczej w rowie. Nie jest jednak zadaniem sądu administracyjnego w nin. sprawie wydawanie zaleceń związanych z niezakończonym do tej pory postępowaniem odwoławczym. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.