II SA/Wr 833/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2025 r. nr 927/25 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 września 2025 r. (nr 927/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie jaworskim (dalej: PINB) nr 39/2025 z dnia 7 lipca 2025 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla R. C. (dalej; skarżący, strona) w wysokości 375 000 zł w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń w ewidencji budynków [...]) - usytuowanego przy ul. [...] w B., na dz. ewid. nr [...], obr. Obręb [...], gmina B., powiat [...], których inwestorem jest skarżący. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 21 czerwca 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w B., w trakcie której ustalił, że w budynku po byłej mleczami prowadzone są roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku na część restauracyjną i pomieszczenia noclegowe. Pismem z dnia 2 lipca 2024 roku PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowalnych polegających na samowolnej odbudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń ewidencji budynków [...]), których inwestorem jest skarżący. Następnie wystąpił z zapytaniem, czy ww. inwestor dokonał zgłoszenia przed wykonaniem ww. robót budowlanych (przebudowy ze zmiana sposobu użytkowania, odbudowy i nadbudowy), bądź występował z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Gmina B. poinformowała, że nie znaleziono dokumentacji odnoszącej się do ww. obiektów, z kolei Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Jaworze przekazał dokumentację na podstawie, której wydane zostało zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu dla zamierzenia budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w B. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Starosty Jaworskiego z dnia 3 stycznia 2020 r. wynika, że Starosta zaświadczył, iż po analizie dokumentów załączonych do zgłoszenia skarżącego brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu na zmianę sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] (wg ewidencji budynków - pozostałe budynki niemieszkalne nr [...] i [...]) obejmującą zmiana sposobu użytkowania budynku byłej mleczarni na część restauracyjną i pomieszczenia noclegowe. W tych okolicznościach PINB dnia 11 lipca 2024 r. wydał postanowienie nr 18/2024, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej odbudowie oraz nadbudowie części obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń w ewidencji budynków [...]) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Nadto, w rozstrzygnięciu PINB wskazał, że opłata legalizacyjna zostanie obliczona zgodnie z zasadami określonymi w art. 49c, art. 49d, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 25 ze zm., dalej: p.b.). Powyższe postanowienie, zostało utrzymane w mocy, postanowieniem DWINB nr 1097/2024 z dnia 17 października 2024 r. W dniu 5 listopada 2025 r. skarżący, złożył wniosek o legalizację robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem, na skutek czego, PINB postanowieniem nr 31/2024 z dnia 9 grudnia 2024 r. nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni oznaczonych w postanowieniu dokumentów. Postanowienie to zostało następnie zmienione w zakresie wyznaczonego terminu. W dniu 10 marca 2025 r. skarżący złożył wymaganą dokumentację. W tak kształtujących się okolicznościach PINB, działając na podstawie art. 49 ust. 1, 2a, 2b, art. 49c, art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b., wydał postanowienie nr 39/2025 z dnia 7 lipca 2025 r., którym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000,00 zł Dnia 8 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego, zapoznał się z aktami i sporządził kserokopię ww. postanowienia, zaś pismem z dnia 14 lipca 2025 r. wniósł o zmianę kategorii obiektu budowlanego z restauracyjnego na "salę zabaw (klub dziecięcy)". W uzasadnieniu wskazał: "moje plany inwestycyjne związane z przedmiotową nieruchomością uległy zmianie". Na postanowienie PINB nr 39/2025 z dnia 7 lipca 2025 r. zażalenie wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości żądań zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2025 r., a w konsekwencji pominięcie "niezmiernie istotnych elementów sprawy mających znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia". Nadto, jak wynika z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji, PINB prowadził odrębne postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczami (wg oznaczeń w ewidencji budynków: [...] oraz [...]) wraz ze zmianą sposobu-użytkowania. Postępowanie to zakończyła ostateczna decyzja PINB z dnia 25 września 2024 r. nr 47/2024 umarzająca w całości postępowanie administracyjne w sprawie. Utrzymujący w mocy - zaskarżonym postanowieniem orzeczenie PINB – DWINB wskazał, że wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej w stosunku do samowoli budowlanej, zgodnie z art. 49 ust. 2a p.b. poprzedzać musi pozytywna weryfikacja dokumentacji projektowej, której organ nadzoru budowlanego dokonuje w zakresie art. 49 ust. 1 p.b. Z akt sprawy, wynika zaś, że skarżący przedłożył do organu I instancji komplet dokumentów wymaganych celem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, nadto nie stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy. Tym samym organ I instancji zobligowany był do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona została na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b., gdzie jako kwalifikację kategorii obiektu budowlanego przyjęto XVII, dla której współczynnik wynosi 15,0, a współczynnik wielkości obiektu wynosi: 1,0. Stąd opłata legalizacyjna obliczona przez organ I instancji wyniosła 375.000,00 zł. W ocenie DWINB ustalenie wysokości opłaty nie budzi wątpliwości. Współczynnik kategorii obiektu (k) ustalono na 15,0, tj. zgodnie z treścią załącznika do p.b., kategoria obiektu XVII "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0 (załącznik do p.b., kategoria obiektu XVII - kubatura budynku < 2500 m3). Kubatura przedmiotowego budynku wynosi 983 m3, stosownie do przedłożonego projektu budowlanego. Odnosząc się do treści zażalenia, DWINB podkreślił, że podniesione w nich zarzuty pozostają nieskuteczne, zaś przytoczone okoliczności nie prowadzą do podważenia zasadności i zgodności z prawem postanowienia PINB. Przede wszystkim twierdzenie, że organ I instancji nie rozpatrzył w całości żądań zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2025 r., a w konsekwencji pominął "niezmiernie istotne elementy sprawy mające znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia" nie odpowiada rzeczywistości. Wynika to z tego, że pismo to zostało złożone po doręczeniu rozstrzygnięcia organu I instancji jednej ze stron tj. A. K. przez co organ pozostawał związany wydanym postanowieniem. Nadto, zdaniem DWINB, również w toku postępowania odwoławczego złożony wniosek o zmianę kategorii obiektu budowlanego z restauracyjnego na "salę zabaw (klub dziecięcy)" nie może odnieść skutku w postaci zmiany kwalifikacji obiektu i ustalenia dla inwestycji kategorii odpowiadającej "sali zabaw (klubu dziecięcego)", gdyż decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Tym samym obok intencji (tj. zamierzenia) kluczowe dla określenia kategorii obiektu musi być zidentyfikowanie tego co roboty w rzeczywistości zrealizowały. Pogląd przeciwny, który kategorię obiektu wiąże wyłącznie z zamierzeniem i aktualną wolą inwestora pozostawałby w sprzeczności z celami postępowania legalizacyjnego, które doprowadzić ma do zniesienia skutków deliktu administracyjnego w odniesieniu do dokonanego już czynu (stąd realizowana, ucieleśniona w robotach funkcja obiektu identyfikuje ten czyn), a nie jest alternatywną metodą realizowania inwestycji budowlanych. Tymczasem organ I instancji w realiach sprawy trafnie ustalił że zrealizowane - do chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu robót - roboty przesądziły o aktualnej funkcji ww. budynku, jaką jest restauracja. Wskazuje na to zarówno treść dokumentacji załączonej przez inwestora do zgłoszenia z dnia 27 grudnia 2019 r. (obrazującej pierwotne zamierzenie inwestora), jak także przeprowadzone przez PINB postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. (obejmujące również zmianę funkcji byłej mleczami: "Budynku produkcyjnego z częścią biurowo - mieszkalną" na część restauracyjną (budynek nr [...]) oraz pomieszczenia noclegowe), zakończone ostateczną decyzją z dnia 25 września 2024 r. Nadto, w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB inwestor złożył oświadczenie i przedłożył dokumentację, w której konsekwentnie określono funkcję obiektu jako restauracyjną i pomieszczenia noclegowe. Dokumentacja legalizacyjna przygotowana została przez inwestora właśnie dla tej funkcji (w tym między innymi zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym, czy projekt budowlany). Przyjętą funkcję potwierdza również dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy. W ocenie DWINB, w świetle zebranego materiału nie sposób uznać za polegające na prawdzie twierdzenie inwestora, że akurat w chwili po wydaniu skarżonego postanowienia (7 lipca 2025 r.), kiedy to znana była już wysokość opłaty legalizacyjnej, decyduje on o zmianie przeznaczenia samowolnie wykonanej inwestycji na całkowicie odmienną kategorią, skutkującą znacznie niższą wysokością opłaty legalizacyjnej. Całokształt okoliczności wskazuje raczej na próbę uniknięcia - w znacznej części, konieczności zapłaty opłaty legalizującej w związku z popełnioną samowolą. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48-49b p.b. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, w oparciu o niedopuszczalne, dokonane bez analizy złożonego przez skarżącego wniosku, założenie, że działania inwestora mają charakter pozorny i są obliczone na uniknięcie kary; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie formy rozstrzygnięcia polegające na zaniechaniu uchylenia wadliwego postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pomimo dostrzeżenia, że postanowienie organu I instancji nie zostało oparte na całokształcie materiału dowodowego i nie dokonano w nim rozpoznania istoty sprawy - rozpoznania zmienionego wniosku skarżącego; - art. 110 w zw. z art. 80 i 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez organ II instancji, który powołał się na zasadę związania organu decyzją ostateczną, pomimo, że orzeczenie organu I instancji było obciążone istotnym błędem w postaci naruszenia prawa procesowego polegającego na braku rozpoznania całości okoliczności sprawy, powielając błąd organu I instancji a priori odrzucając zasadność nowego zamierzenia inwestora. W uzasadnieniu skarżący rozwinął sformułowane zarzuty akcentując prawną dopuszczalność zmiany zamierzenia inwestycyjnego w obliczu nałożenia kary, chociażby była to jedyna determinanta tejże decyzji, pod warunkiem, iż zmiana ta ma charakter rzeczywisty. Obowiązkiem zaś organu w takiej sytuacji jest zbadanie czy inwestor będzie dokonywał działań wprowadzających zmianę w życie. Tym samym nie można pogodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który uznał działania inwestora za pozorne, gdyż organ ten nie posiada w ramach postępowania kontrolnego kompetencji do czynienia takich ustaleń. Jednocześnie dodać i zaakcentować należy, iż inwestor nie podjął się działań pozornych lecz rzeczywistych, co dobitnie potwierdza przygotowany projekt zamienny. W odpowiedzi na skargę, DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 5 września 2025 r. (nr 927/2025) utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr 39/2025 z dnia 7 lipca 2025 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla skarżącego w wysokości 375 000 zł w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń w ewidencji budynków [...]) - usytuowanego przy ul. [...] w B. na dz. ewid. nr [...], obr. Obręb [...], gmina B., powiat [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przywołane postanowienie poprzedzało wydane wcześniej postanowienie PINB z dnia 11 lipca 2024 r. (nr 18/2024), utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia 17 października 2024 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót. Nadto, po złożeniu przez skarżącego, wniosku o legalizację, PINB podjął postanowienie z dnia 9 grudnia 2024 r. dot. złożenia dokumentów legalizacyjnych. Żadne z postanowień nie podlegało kontroli sądu administracyjnego, a poczynione przez PINB ustalenia doprowadziły do uznania, iż w sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. i w tym trybie, objęte zaskarżonym postanowieniem roboty, były procedowane. Wydając niniejszy wyrok i uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Sąd uznał, iż w granicach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymaga okoliczność samej kwalifikacji wykonanych robót i przez to ocena prawidłowego trybu ich legalizacji, a dokładniej ustalenia, czy niniejsze roboty rzeczywiście winny podlegać legalizacji w trybie art. 48 p.b., czy może jednak postępowaniu naprawczemu, o którym mowa w art. 50-51 p.b. W kontekście powyższego, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Stosownie zaś do art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. I dalej wydaje jedną z decyzji określonych w art. 51 p.b. Tym samym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest wybór trybu usuwania skutków naruszenia norm prawnobudowlanych. Przesłanką zastosowania przepisu art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajdzie zasadniczo tryb określony w art. 50 i 51 p.b., chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 363/22, CBOSA). Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/17 okoliczności związane z zachowaniami in fraudem legis muszą zostać wykazane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jeśli nie zostaną one wykazane, zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. pozostaje tryb naprawczy, dla którego podstawę stanowi art. 50 i 51 p.b. Tymczasem w realiach badanej sprawy inwestor w dniu 27 grudnia 2019 r. wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem oznaczonym jako zmiana sposobu użytkowania budynku byłej mleczarni na część restauracyjną i pomieszczenia noclegowe. Załączył do niego projekt budowlany przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku byłej mleczarni na część restauracyjną i pomieszczenia noclegowe, z którego wynika, że zakres robót obejmuje: wyburzenie ścianek działowych, remont klatki schodowej, remont stropów na belkach stalowych, bez naruszania elementów konstrukcyjnych, remont stropów drewnianych, bez naruszania elementów konstrukcyjnych, wymianę pokrycia dachowego z dachówki karpiówki na budynku głównym łącznie z rynnami i rurami spustowymi, pokrycie papą budynku parterowego łącznie z rynnami i rurami spustowymi, renowację elewacji z cegły klinkierowej, wykonanie nowych ścianek działowych z płyt G-K na ruszcie metalowym, wydzielenie pomieszczeń na kuchnię i sanitariaty, wymianę stolarki okiennej, osadzenie nowej stolarki drzwiowej, osadzenie nowych drzwi wejściowych, skucie starych tynków na ścianach i sufitach i wykonanie nowych, wykonanie okładzin ściennych w kuchni i sanitariatach, wykonanie nowych posadzek i wykładzin, wykonanie nowej instalacji sanitarnej: wodociągowej, kanalizacyjnej z montażem osprzętu, wykonanie instalacji c.o. oraz nowej kotłowni, wykonanie nowej instalacji elektrycznej. Niewątpliwie wykonane przy spornym budynku mleczarni roboty przekroczyły zakres dokonanego zgłoszenia, co też zostało przez organy ustalone w toku czynności kontrolnych w dniu 21 czerwca 2024 r. W następstwie tych ustaleń prowadzono kolejno dwa odrębne postępowania, pierwsze w trybie art. 48 p.b. w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej odbudowie oraz nadbudowie części obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń w ewidencji budynków [...]) - usytuowanego przy ul. [...] w B. Drugie, w trybie art. 50-51 p.b., zakończone wydaniem decyzji PINB z dnia 25 września 2024 r. (nr 47/2024), umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego - budynku po byłej mleczarni (wg oznaczeń w ewidencji budynków: [...] oraz [...]) wraz ze zmianą sposobu-użytkowania. Wszczynając, prowadząc i w efekcie wydając zaskarżone postanowienie z dnia 5 września 2025 r. organy nie wyjaśniły, zasadności prowadzenia postępowania w tym trybie, w szczególności kluczowej z puntu widzenia przywołanego orzecznictwa, kwestii, iż zakres wykonanych robót budowlanych przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia, które z założenia miało na celu obejście prawa przez co świadomie skarżący dokonał wyboru jedynie zgłoszenia robót budowlanych. Organy w tym kierunku żadnych ustaleń nie poczyniły. Nie rozważyły tejże kwestii nawet w kontekście przedłożonego do zgłoszenia projektu oraz wszczęcia odrębnego postępowania w trybie art. 50 i 51 p.b., które również obejmowało obok budynku [...] budynek [...]. Tymczasem dla zastosowania trybu z art. 48 p.b. w kontekście dokonanego wcześniej zgłoszenia nie jest wystarczające twierdzenie, że zrealizowane roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymuje. Z uzasadnień zaskarżonych postanowień w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, jak również postanowień z dnia 11 lipca 2024 r. i 17 października 2024 r., sporządzonych przez oba organy nadzoru budowlanego, nie sposób wywieść innej argumentacji. Trudno nadto z nich wyprowadzić pogląd, aby organy potwierdziły zamiar inwestora obejścia prawa, a tylko to warunkuje zasadność zastosowania trybu z art. 48 p.b. W ocenie Sądu, z zebranego materiału dowodowego, nie sposób wywieść, że celem działania inwestora było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd również zaskarżone postanowienia dot. opłaty legalizacyjnej wydane w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, należy zauważyć, że w realiach badanej sprawy rzeczą organów, przy ocenie właściwego trybu usunięcia spornej samowoli, a także wszczęcia dwóch odrębnych postępowań, było również rozważenie, że art. 48 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl poglądów utrwalonych w orzecznictwie (m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, LEX nr 1466121; wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, LEX nr 1504859, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, LEX nr 1534133), użyte w art. 48 ust. 1 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 p.b., dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie wobec przedstawionych motywów wydanego wyroku bezcelowym i przedwczesnym pozostaje wypowiadanie się w kwestii wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej w kontekście stanowiska skarżącego odnośnie zmiany zamierzenia inwestycyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim rozważy ewentualne przesłanki zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.