II SA/Wr 834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019r. sprawy ze skargi V. P. i B. N. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia L. W., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. ustalające B. N. i V. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego (poprzez wykonanie windy zewnętrznej oraz zabudowy zadaszenia zewnętrznego na wiatrołap) na działce nr [...] w R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z motywów postanowienia organu odwoławczego orzeczenie organu pierwszej instancji należało uchylić z dwóch powodów. Po pierwsze, organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – dalej jako "kpa". W toku czynności pozyskał bowiem informację o śmierci strony – T. N., który był współwłaścicielem działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien w takim przypadku zawiesić postępowanie i wystąpić o stwierdzenie nabycia spadku, bowiem aktualnie nie jest możliwe prowadzenie postępowania z uwagi na brak pełnej wiedzy co do kręgu stron postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji zadowolił się w tej kwestii jedynie oświadczeniem L. W. wskazującym na następców prawnych zmarłego (D. N. i E. S.), uznając je za wystarczające do kontynuacji postępowania. Po drugie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w stopniu wystarczającym ustaleń na okoliczność zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści uzyskanego przez inwestorki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zaświadczenia z [...] w przedmiocie zgodności robót budowlanych z planem wynika, że rozbudowa budynku jest zgodna z planem miejscowym wsi R. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1999 r. Nr 24, poz. 1132) pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w tym planie i powtórzonych w treści zaświadczenia. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji zaniechał postępowania dowodowego w istotnym zakresie. W konsekwencji należało uwzględnić zażalenie i uchylić postanowienie pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniosły B. N. i V. P. (dalej jako "strona skarżąca"). Zarzuciły naruszenie stosowanych przez organ przepisów prawa, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania oraz uchylenie się od obowiązku przeprowadzenia własnej oceny w kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, skoro organ pierwszej instancji uzyskał od innej strony informację o następcach prawnych zmarłego, a nadto obszar oddziaływania legalizowanych obecnie robót budowlanych (wykonanie windy zewnętrznej oraz zabudowy zadaszenia zewnętrznego na wiatrołap) nie miał wpływu na możliwość zabudowy nieruchomości sąsiednich (w tym działki nr 162). Strona skarżąca podkreśliła również, że organ odwoławczy jako organ merytoryczny powinien we własnym zakresie ocenić zgodność legalizowanych robót z planem miejscowym, o ile nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zgodności inwestycji z planem. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o wstrzymanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 19 XII 2017 r. (II SA/Wr 635/17) tutejszy Sąd odrzucił skargę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi. Postanowieniem z dnia 11 X 2018 r. (II OZ 1046/18) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił zażalenie strony skarżącej i uchylił postanowienie tutejszego Sądu stwierdzając niezasadność odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Stosownie do art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższy przepis należy oczywiście interpretować z uwzględnieniem art. 136 kpa, wskazującego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu "uzupełnienia" dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, tak więc jego orzeczenie powinno kończyć administracyjny tok instancji nawet w przypadku stwierdzenia jakichś braków dowodowych. Skoro organ odwoławczy został upoważniony do uzupełnienia materiału dowodowego, to zobligowany jest z tej kompetencji korzystać, ilekroć stwierdzi taką potrzebę. Wydanie orzeczenia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa usprawiedliwione jest w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Z lektury zaskarżonego postanowienia nie wynika, by w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia kasacyjnego. Przede wszystkim przedwczesna jest konstatacja organu odwoławczego, że krąg stron postępowania został w pierwszej instancji niewłaściwie ustalony. Organ odwoławczy powołał się przy tym na fakt zgonu strony postępowania – Tadeusza Niemczyka i związaną z tym konieczność zawieszenia procesu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa celem wystąpienia przez organ pierwszej instancji o stwierdzenie nabycia spadku. Sąd zwraca jednak uwagę, że powołany w postanowieniu kasacyjnym przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa nakazuje zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony tylko w ostateczności. W myśl art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do art. 30 § 5 kpa, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że nawet w przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postepowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero niemożliwość zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził czynności procesowe m.in. przy udziale L. W. i T. W., zamieszkujących nieruchomość, której zmarły był współwłaścicielem. Co więcej, organ zapewnił możliwość udziału w postępowaniu także D. N. oraz E. S., których L. W. wskazała organowi jak spadkobierców po zmarłym W. N. (zob. pismo z 6 X 2016 r.). Należałoby więc przede wszystkim rozważyć, czy w ogóle wystąpiła tu sytuacja spadku nieobjętego w rozumieniu art. 30 § 5 kpa. Organ odwoławczy powyższe okoliczności prawne i faktyczne całkowicie pomija w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego stwarzając wrażenie, że obowiązek zawieszenia unormowany w art. 97 § 1 pkt 1 kpa ma charakter bezwarunkowy. Taki stan rzeczy narusza wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek ustalenia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Skoro bowiem organ odwoławczy z własnej inicjatywy podał w wątpliwość zakres podmiotowy postępowania, to powinien te wątpliwości we własnym zakresie wyjaśnić. Orzeczenie kasacyjne mógłby wydać dopiero wówczas, gdyby ustalił istnienie stron pominiętych przez organ pierwszej instancji. Decydując się zaś na orzeczenie kasacyjne bez przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w ramach art. 136 kpa, w oparciu o same tylko wątpliwości, organ odwoławczy przekroczył swoją kompetencję z art. 138 § 2 kpa. Zaskarżone postanowienie należy uznać za nieprawidłowe także w części wskazującej na brak ze strony organu pierwszej instancji ustaleń w przedmiocie zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z planem miejscowym. W ocenie Sądu z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji uczynił w tej materii wszystko, co należało do jego obowiązków. Po wszczęciu postępowania i dokonaniu oględzin obiektu, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z planem miejscowym (postanowienie nr [...] z [...]). Po uzyskaniu stosownej dokumentacji, skorygowanej w międzyczasie przez stronę skarżącą na skutek wezwania do usunięcia nieprawidłowości, organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej sygnalizując prawidłowość i kompletności dokumentacji oraz możliwość legalizacji robót. Treść postanowienia organu pierwszej instancji nie budzi większych zastrzeżeń, jeśli wziąć pod uwagę, że przedmiotem orzeczenia było dopiero ustalenie opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wprawdzie jednoznacznie sugeruje zamiar zalegalizowania przez organ wykonanych samowolnie robót budowlanych, jednak nie jest to jeszcze decyzja legalizacyjna. W postanowieniu takim organ nie musi więc szeroko uzasadniać, dlaczego w konkretnym przypadku stwierdził podstawy do legalizacji. To nastąpić powinno dopiero w motywach decyzji legalizacyjnej. Oczywiście organ odwoławczy uprawniony jest do dokonania własnej oceny w sprawie. Jeśli jednak organ odwoławczy uznał, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną jest bezpodstawne, bowiem np. zachodzi niezgodność inwestycji z planem miejscowym, to powinien to w postanowieniu kasacyjnym jednoznacznie stwierdzić i wskazać przyczyny takiej oceny. Dysponuje bowiem w tym zakresie znaczącym materiałem dowodowym. W aktach znajdują się: projekt budowlany, zaświadczenie w przedmiocie zgodności rozbudowy z planem miejscowym oraz oświadczenie strony skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść planu miejscowego jest zaś powszechnie dostępna z uwagi na urzędową promulgację. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził braki w ustaleniach dotyczących zgodności inwestycji z planem miejscowym nie wskazując w ogóle, jakiego dokumentu lub innego dowodu brakuje jeszcze w materiale dowodowym sprawy i dlaczego nie można owego braku uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w ramach kompetencji z art. 136 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy i w tym zakresie przekroczył swoją kompetencję z art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.) – dalej "ppsa", bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 152 § 1 ppsa, w razie uwzględnienia skargi zaskarżony akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy dokona oceny zakresu podmiotowego postępowania uwzględniając przy tym treść art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 5 kpa oraz własne kompetencje w zakresie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Organ odwoławczy przeprowadzi również we własnym zakresie ustalenia i ocenę sprawy w kwestii zgodności robót budowlanych z planem miejscowym, o ile kwestia ta budzi wątpliwości organu odwoławczego. Organ zwróci też uwagę, że zażalenie na postanowienie pierwszej instancji wniosła nie tylko L. W. ale także T. W. (akta pierwszej instancji, k. 25). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).