II SA/Wr 836/02

1 3 II SA/Wr 836/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję 2 3 II SA/Wr 836/02 Uzasadnienie Pismem z dnia [...]r. G. S. zwrócił się do Prezydenta W. o wymeldowanie swojej matki J. B. z lokalu położonym przy ul. S. [...] we W. podnosząc, że matka od ponad roku nie przebywa w miejscu zameldowania, nie wywiązuje się z obowiązków głównego najemcy lokalu, nie uiszcza płatności za mieszkanie, a ponadto często nadużywa alkoholu, przez co zakłóca życie sąsiadów. Wnioskodawca przedłożył w Urzędzie Miejskim szereg pism, m.in. korespondencję prowadzoną z Członkiem Zarządu Miasta W. d/s polityki mieszkaniowej w sprawie przepisania na niego umowy najmu lokalu, zgodnie z którą głównym jego najemcą na podstawie umowy najmu z dnia [...]r. pozostaje J. B., a także opinie w przedmiocie uzależnienia alkoholowego J. B. wraz z wnioskiem Komisji d/s Rozwiązywania Problemów alkoholowych o zastosowanie wobec J. B. obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Przedstawił także postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej z dnia [...]r o zastosowaniu środka egzekucyjnego, zawierające wezwanie do dobrowolnego opuszczenia lokalu i przekwaterowania się do lokalu socjalnego przy ul. S. pod rygorem zastosowania środków przymusu bezpośredniego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania J. B., wszczęte wnioskiem G. S . Rozstrzygnięcie tej treści organ uzasadnił brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy - G. S . Wskazując w uzasadnieniu na różne doktrynalne koncepcje legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym organ konkludował, iż różnice te sprowadzają się do określenia momentu, w którym następuje ze strony organu autorytarne stwierdzenie braku legitymacji procesowej strony -tzn. do tego, czy ma to miejsce przed wszczęciem, czy w toku postępowania. Tym niemniej orzeczenie w tej kwestii opiera się zawsze na zbadaniu, czy po stronie danego podmiotu istnieje interes prawny lub obowiązek, wobec czego w razie gdy w toku postępowania organ ustali, że dana jednostka nie jest stroną w sprawie, obowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. W decyzji podkreślono, że możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.) nie może oznaczać dowolności w tym względzie. To przepisy prawa materialnego określają kto jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w danej sprawie. W sprawach dotyczących wymeldowania postępowanie może być prowadzone na wniosek bądź z urzędu. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 3 II SA/Wr 836/02 interes prawny w żądaniu wymeldowania określonej osoby, a więc legitymację do wszczęcia postępowania w tym zakresie mają: osoba mająca prawo do lokalu lub do dysponowania lokalem, właściciel lokalu, wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Stąd też brak tytułu prawnego do lokalu po stronie osoby żądającej wszczęcia postępowania przesądza o odmowie przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Wobec faktu, że G. S. nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do lokalu, którego głównym najemcą jest J. B., należało postępowanie wszczęte jego wnioskiem umorzyć. Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem nieuprawnionej osoby stanowiłoby - zdaniem organu pierwszej instancji -rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że nie widzi interesu społecznego w prowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie wymeldowania J. B., skoro postępowanie to nie służy kształtowaniu praw cywilnych osób do lokalu, zaś ż drugiej strony podjęcie przez J. B. leczenia odwykowego zależne jest od posiadania przez nią oparcia w miejscu stałego pobytu. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa , którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podkreślając, że w razie ich zaistnienia organ ewidencyjny ma obowiązek podjąć i prowadzić postępowanie w sprawie wymeldowania. Wojewoda D. podzielił zdanie pełnomocnika G. S., podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta W., że fakt braku legitymacji procesowej po stronie G. S. nie powinien mieć wpływu na prowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, jako że decydującą rolę pełni okoliczność, że J. B. trwale opuściła miejsce zameldowania. Organ odwoławczy podniósł, że w razie stwierdzenia braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy organ winien był zbadać, czy nie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania z urzędu. Wniosek G. S. stano wił w tym wypadku informację dla organu ewidencyjnego, która powinna skutkować podjęciem przez ten organ działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wydania orzeczenia w sprawie wymeldowania J. B . Zdaniem organu odwoławczego umarzając postępowanie Prezydent W. naruszył obowiązek działania z urzędu, wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych / Dz.U. ż 2001r nr 87, poz. 960/. Dnia [...]r. J. B. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając, że zmierza ona do zmuszenia organu pierwszej instancji do wymeldowania jej z własnego mieszkania. 4 3 II SA/Wr 836/02 Podkreśliła, że nie ma obowiązku stale przebywać w swoim mieszkaniu i oczekiwać kontroli meldunkowej. Wojewoda D. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że wbrew zarzutom J. B. zaskarżona decyzja nie orzeka o jaj wymeldowaniu, ale ma na celu zbadanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wobec podniesienia przez G. S. okoliczności mogącej stanowić ustawową przesłankę wymeldowania J. B., organ pierwszej instancji powinien był prowadzić z urzędu postępowanie w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec przeprowadzonej reformy sądownictwa administracyjnego przedmiotowa skarga, choć wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako właściwy (rzeczowo i miejscowo) z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Zasada ta wynika z art. 138 , który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Podstawa prawna do wydania decyzji kasacyjnej zawarta jest w art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy jest jednak ograniczona przez "to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego stanowiąc, że "rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Niedopuszczalna jest tez wykładnia rozszerzająca tego przepisu , gdyż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy może więc wydąć decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ż rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Decyzja kasacyjna nie może być też podjęta przez organ odwoławczy w sytuacjach innych niż te, które zostały wskazane w art. 138 § 2 , co oznacza, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez 5 3 II SA/Wr 836/02 organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w istocie nie kwestionuje decyzji organu I instancji w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia przyznając, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie J. B. z miejsca pobytu stałego zostało wszczęte na wniosek osoby, która nie miała przymiotu strony. Wskazana w zaskarżonej decyzji, jako podstawa wydania decyzji kasacyjnej konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczyła natomiast rozważenia możliwości wydania z urzędu decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego J. B., a wiec dotyczyła postępowania , którego inicjatorem mógł być organ uprawniony do jego wszczęcia. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji wydana została w związku z wnioskiem G. S. o wymeldowania J. B. z miejsca pobytu stałego i tylko w zakresie braku uprawnień wnioskodawcy do wystąpienia z takim żądaniem była rozpoznawana. Nie można więc w tej sytuacji mówić o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem brak przymiotu strony G. S. nie był przez organ odwoławczy kwestionowany, co w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej strona postępowania zobowiązywało organ I instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Wprawdzie przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewidują możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony i z urzędu , to jednak wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez osobę, która nie jest stroną postępowania zobowiązywał organ do umorzenia postępowania , co jednocześnie nie wykluczało możliwości wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 233 kpa, w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W ocenie sądu jest to jednak odrębne postępowanie , o którego wszczęciu decyduje organ uprawniony do orzekania w sprawie wymeldowania. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 cyt. ustawy o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.