II SA/Wr 836/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy ściany oddala skargę w całości. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania "w sprawie samowolnej przebudowy ściany w budynku ... w celu wykonania drzwi". Do akt dołączono prawomocne postanowienie sądu powszechnego wydane na wniosek uczestników postępowania w nin. sprawie i przy udziale skarżącej, zezwalające im na wstawienie drzwi w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego, mających stanowić komunikację z ogrodem i wyjście na działkę wydzieloną do wspólnego korzystania stron. Dołączono ponadto pozwolenie na budowę obejmującą przebudowę – przekucie otworu okiennego na otwór drzwiowy w budynku stron. Skarżąca powiadomiła organ nadzoru budowlanego o wadliwym wykonaniu przebudowy, co wywołało pęknięcie ściany zewnętrznej w jej lokalu i rozszczelnienie okna. Organ pierwszej instancji dołączył dokumentację powykonawczą i przeprowadził oględziny z dokumentacją fotograficzną. Następnie organ ten wydał decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że nie zachodziły podstawy z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 p.b., bowiem roboty wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, zaś projektant dokonał wpisu o rezygnacji z wykonania nadproża z belek żelbetowych z uwagi na wystarczający stan istniejącego sklepienia łukowego. Zmiana drzwi prawostronnych na lewostronne otwierane na zewnątrz budynku nie narusza § 61 ust. 1, § 62 ust. 1 i § 291 warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wskazał ponadto, że zarzuty skarżącej dotyczące pęknięcia ściany, rozszczelnienia okna i odprowadzania wód opadowych będą przedmiotem osobnego postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. W odwołaniu skarżąca działająca przez adwokata zarzuciła naruszenie art. 36a p.b. związane z uznaniem niewykonania nadproża za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego oraz naruszenie § 61 w.t., ponadto zostały pominięte zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego wykonania pochylni prowadzącej do drzwi. Do odwołania dołączono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowe ustalenia. Organ podkreślił, że przepisy prawne nie wymagają wykonania nadproża, zaś rezygnacja z tego elementu nie oznaczała istotnej zmiany projektu w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 5 p.b., tym bardziej że odpowiedzialny za to kierownik budowy będący jednocześnie projektantem potwierdził zasadność tej rezygnacji. Z § 61 ust. 1, 62 ust. 1 i 291 w.t. nie wynika, aby nieistotna zmiana w postaci rodzaju zastosowanych drzwi, naruszała przepisy techniczno-budowlane. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 69 ust. 1 w związku z art. 66 p.b. wynikające z nierozpoznania istoty sprawy obejmującej zagrożenie katastrofą budowlaną, co uzasadniało wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej. Doniesienie skarżącej do organu nadzoru budowlanego dotyczyło zagrożenia wynikającego z niefachowego wykonania robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Organ ten zatem od początku wadliwie określił przedmiot postępowania. Nieprawidłowe było uczynienie z okoliczności podanych przez skarżącą powodu do wszczęcia osobnego postępowania. Do skargi dołączono doniesienie skarżącej, zawiadamiające organ nadzoru budowlanego o wykonaniu robót budowlanych w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, co doprowadziło do pęknięć ściany zewnętrznej budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd co pewien czas przypomina organowi, aby umarzając postępowanie w sprawie, dokładnie określił i omówił element prawnomaterialny danej sprawy. Organ bowiem stwierdza w uzasadnieniu, że przyczyną umorzenia jest brak podstaw do stosowania prawa materialnego poprzez wydanie merytorycznej decyzji, jednak nie pisze, jakiego mianowicie prawa. Organ jest uodporniony na te podpowiedzi. O ile mimo wszystko Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, to dlatego, że z akt pierwszej instancji wynikało, w jakim kierunku organy prowadziły postępowanie oraz które przepisy prawa budowlanego miały na uwadze. Niewątpliwie przedmiotem postępowania było postępowanie naprawcze unormowane w art. 50-51 p.b. W grę wchodziły przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.b. Treść zawiadomienia o przedmiocie postępowania była oczywiście absurdalna, skoro organ pierwszej instancji wiedział, że roboty budowlane prowadzone były po uzyskaniu pozwolenia na budowę, czyli nie były samowolne. Podstawa z punktu 1 obejmuje bowiem roboty wykonane (art. 51 ust. 7 p.b.) "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organy powinny więc zgromadzić ustalenia i dokonać ocen, czy zachodzi przesłanka z punktu 2 czyli roboty wykonane "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" lub z punktu 4 czyli roboty wykonane "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym". Wymaga zapewne wyjaśnienia, że art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. odnosi się do wszelkich robót budowlanych niebędących budową, czyli zarówno wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz tego nie wymagających. Podstawa z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. dotyczyć może ponadto robót drugiego rodzaju, ale wówczas podlega badaniu ich zgodności z przepisami, co w nin. sprawie nie miało znaczenia. Roboty zatwierdzone pozwoleniem lub milczeniem organu niewnoszącego sprzeciwu do zgłoszenia objęte są domniemaniem zgodności z przepisami, bowiem inaczej nie zostałyby zatwierdzone. Wymaga ponadto wyjaśnienia, że organ nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania naprawczego ma obowiązek wyjaśnić sprawę w aspekcie wszystkich wchodzących w rachubę podstaw z art. 50 ust. 1 p.b. Ponadto postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym czyli z art. 66 ust. 1 p.b. powinno zostać wszczęte dopiero po wykluczeniu podstaw z art. 50-51 p.b. Należy od razu wskazać w nawiązaniu do skargi, że sprawę administracyjną wyodrębnia jej element prawnomaterialny. Stąd organ prowadzący postępowanie w sprawie z art. 50-51 p.b. nie ma podstaw do załatwienia innej sprawy i stosowania przykładowo art. 66 ust. 1 lub ust. 1a, a dodatkowo art. 69 p.b. Jeżeli skarżąca uważa, że organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć inne postępowanie, niż przeprowadził, to umorzenie tego przeprowadzonego postępowania jest zgodne z jej interesem lub obojętne. Mogłaby co najwyżej podjąć czynności przymuszające ten organ do przeprowadzenia postępowania pożądanego przez nią (art. 182, art. 227 k.p.a. a według niektórych art. 37 k.p.a.). Z informacji od skarżącej wynika, że takie inne postępowanie się toczy, zapewne w sprawie stosowania art. 66 p.b. Z okoliczności tej nie wynikają jednak uzasadnione zarzuty o zbędności postępowania w sprawie z art. 50-51 p.b., o czym była już mowa. Jak wynika z akt administracyjnych organy w nin. sprawie zarówno uwzględniały treść doniesienia skarżącej, sprawdzając jego zasadność, jak też rozważały przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., o ile nawet nie wskazały tego przepisu w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Niewątpliwie od samego początku nie zachodziła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., ale też z punktu 4, co wynika z porównania zakresu ustalonych odstępstw z treścią art. 36a ust. 5 p.b. Ocenę o braku istotności odstępstw organ trafnie powiązał ponadto z analizą wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych (dokumentacja fotograficzna, opinia biegłego sądowego, prawomocna decyzja wojewody z dnia 8 stycznia 2017 r.) budynek znajduje się w złym stanie technicznym, co wynika z jego wieloletniego użytkowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie udzielenia zgody na wykonanie robót budowlanych, skarżąca sprzeciwiała się przebudowie właśnie z uwagi na zły stan techniczny budynku, wyrażający się przykładowo popękaniem ścian. W obu tych postępowaniach ustalono, że zmiana otworu okiennego na otwór drzwiowy nie może wpłynąć na konstrukcję budynku, skoro w obrębie każdego z tych otworów znajduje się sklepienie lub nadproże przenoszące występujące tam oddziaływania. Dlatego istotne jest zbadanie stanu technicznego budynku (art. 66 p.b.), skoro wykluczono wpływ wykonanych robót budowlanych na ten stan. Jak wynika z powyższego, nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających zakończenie postępowania naprawczego decyzją merytoryczną na podstawie art. 51 p.b., co uzasadniało stosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.