II SA/Wr 84/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] /Nr [...]/, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /j .t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm./ oraz art. 104 Kpa, nałożył na W. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na budowie kotłowni wraz kominem w zakładzie stolarskim przy ul. W. [...] w B., do stanu zgodnego z prawem. Decyzją tą nakazano inwestorowi przedłużenie komina stalowego obsługującego kotłownię do wysokości 9,75 m od poziomu terenu i wykonać dodatkowe prace związane z tym kominem określone w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że po wszczęciu na wniosek M. M. postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy prowadzonej przez W. B., tj. kotłowni wraz z kominem w zakładzie stolarskim mieszczącym się przy ul. W. [...] w B., w dniu [...] dokonano oględzin na terenie przedmiotowego zakładu stolarskiego, w trakcie których stwierdzono, że w jednym z pomieszczeń tego zakładu jest zamontowany piec CO o mocy 30 kW, opalany trocinami, służący do obsługi zakładu stolarskiego. Kocioł jest podłączony do przewodu kominowego murowanego, z cegły o wymiarach zewnętrznych 52 x 52 cm. Komin ten jest nieotynkowany. Komin jest przedłużony częścią blaszaną i usytuowany w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego przy ul. W. [...]. Ustalono nadto, że W. B. po wykupieniu przedmiotowej nieruchomości, w miejsce starego kotła, nie nadającego się do użytku zamontował nowy kocioł, opalany trocinami. Kocioł ten początkowo był podłączony do istniejącego komina o wymiarach ok. 40 x 40 cm. Ze względu na zbyt mały przekrój komina, w czerwcu 2005 r. W. B. wybudował nowy komin. Zamiar dokonania budowy zgłosił do Starosty D. w dniu [...], a roboty rozpoczął w tydzień po tym zgłoszeniu, nie czekając na odpowiedź w tej sprawie. Przyjmując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołane ustalenia faktyczne organ I instancji powołał się na treść art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane mówiącego, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak stwierdzono podczas oględzin w dniu [...], inwestor wykonał roboty budowlane, polegające na budowie komina murowanego w miejscu, gdzie stał komin o mniejszych wymiarach. W ocenie organu pierwszej instancji inwestor nie zastosował się do art. 28 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 wylicza roboty, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sposób enumeratywny (wyliczenie stanowi listę zamkniętą). Oznacza to, że tylko te roboty są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28, nakładającej na inwestora obowiązek posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych robót niż wymienione w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. Na wykonanie komina inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ takie roboty nie są wymienione w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane jako nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z faktem, że roboty budowlane zostały wykonane w trybie samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak [...], nałożył na W. B. obowiązek dostarczenia stosownej oceny technicznej. Zobowiązany dostarczył wymaganą ocenę. Autor oceny technicznej stwierdził, że aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami, należy: przedłużyć komin stalowy o 200 cm, zamontować na kominie murowanym i stalowym kątowniki wzmacniające, przymocować kątowniki do krokwi, celem zamontowania linek odciągowych, oraz zamontować odciągi z linki stalowej, otynkować komin murowany i pomalować farbą emulsyjną. Art 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Pismem z dnia [...],/znak [...]/, organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem, czy dla inwestycji polegającej na budowie komina dymowego w kotłowni zakładu stolarskiego, obsługującego kocioł c.o. do spalania trocin i instalację grzewczą dla potrzeb zakładu wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że przedmiotowa inwestycja może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego postanowieniem nr [...] z dnia [...], organ nałożył na W. B. obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie komina w zakładzie stolarskim przy ul. W. [...] w B. W dniu [...] do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Urzędu Miejskiego w B., w którym Burmistrz B. poinformował, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana jest dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie dla przedsięwzięć już istniejących. W związku z takim stanowiskiem Urzędu Miejskiego w B., organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] /nr [...]/ zażądał od inwestora oceny wpływu zanieczyszczeń, emitowanych z komina kotłowni zlokalizowanej w zakładzie stolarskim, mieszczącym się w B., przy ul. W. [...], na stan powietrza atmosferycznego, opracowanej zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r., w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W dniu [...] W. B. przedłożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego żądaną ocenę. Autor przedmiotowej oceny dokonywał obliczeń dla dwóch wariantów funkcjonowania kotłowni - wariant pierwszy zakładał parametry komina podane przez inwestora, natomiast wariant drugi - parametry dla komina określone w ocenie technicznej, wykonanej wcześniej dla W. B., zgodnie z postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Autor oceny w pkt 5 ppkt. 5 opracowania we "Wnioskach i zaleceniach" stwierdził, że instalacja spełnia wymagania ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, przy uwzględnieniu warunków jej eksploatacji jak dla wariantu drugiego, tj. emiter (wylot komina) powinien być umieszczony co najmniej 9,75 m od poziomu ziemi, a średnica zastępcza wylotu winna wynosić 0,32 m (0,28 x 0,28 m). Te zalecenia pokrywają się z zaleceniami oceny technicznej. Ponadto organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, który daje właściwemu organowi możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowym przypadku nie było w ocenie organu nadzoru budowlanego podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż komin został już wykonany. Art. 51 ust. 7 mówi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Dlatego też wobec stwierdzonych niezgodności z przepisami, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, należało nałożyć określone obowiązki na W. B. Jednocześnie decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ organ l instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy kotłowni wraz z kominem w zakładzie stolarskim zlokalizowanym przy ul. W. [...] w B., w części dotyczącej samowolnej budowy kotłowni. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] /Nr [...]/. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] z dnia [...] odwołanie wniosła M. M. wnosząc o jej uchylenie jako nieuprawnionej. Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994 roku roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 w/w ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. W tym też kontekście wskazać należy, iż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje jednakże, iż inwestor dokonał w istocie budowy komina, a zatem obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt. lit. b komin należy zakwalifikować do kategorii budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Budowlę zaś stosownie do art. 3 pkt.1 Prawa budowlanego zalicza się do obiektów budowlanych. Charakter wykonanych robót wskazuje zatem niewątpliwie, iż inwestor dokonał budowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego brzmieniem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Realizacja zaś obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ustawy Prawo budowlane "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę, obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ l instancji zastosował niewłaściwą procedurę naprawczą w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor dokonał budowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane. Z tego też względu zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nie może się ostać w obrocie prawnym. Skargę na opisaną decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił wymienionej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. naruszenie prawa materialnego poprzez inną wykładnię art. 3 pkt. 1 lit.b ustawy prawo budowlane z dnia 07.07.1994 r. oraz naruszenie zasad przewidzianych w art.77 § 1 kpa i art.80 kpa oraz 107 § 3 kpa. Motywując podniesione przez siebie zarzuty, skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji wskazano między innymi, iż cyt. "organ I instancji zastosował niewłaściwą procedurę naprawczą w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji". Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sytuacji miało miejsce wykonywanie budowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma miejsca na przyjęcie w sytuacji opisanej w dokumentacji, iż doszło do czynności, które wyczerpują dyspozycję pojęcia "budowy" w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane. Zgodnie z ustawą pod pojęciem "budowa" /art. 3 pkt. 6/ należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, że w wyniku "budowy" powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany. W sytuacji, która była przedmiotem działań skarżącego, mamy do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 3 pkt. 7 a ustawy prawo budowlane tj. przebudowa. Przebudową, jak podkreśla w swojej skardze W. B., jest wykonywanie prac budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa, (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa). W ocenie skarżącego, a wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie wykonał on budowy lecz przebudowę komina, które to działania nie muszą podpadać pod rygory przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane. Twierdzenie organu odwoławczego, że cyt "organ I instancji zastosował niewłaściwą procedurę naprawczą w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji" /komina/, jest jak podnosi to skarżący twierdzeniem błędnym i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wskazał ponadto, iż wykonał on wszystkie zalecenia organu pierwszej instancji dla usankcjonowania dokonanej przebudowy komina. Zmiana /uchylenie/ decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w praktyce skutkować musi przywróceniem pierwotnego stanu /rozbiórką komina/, co w niniejszej sytuacji byłoby w opinii skarżącego działaniem nieracjonalnym, uwzględniając dotychczasowe działania skarżącego mające na celu dostosowanie do obowiązujących rygorów prawnych. Mając na uwadze społeczno-gospodarcze przesłanki, w pełni zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu takie wady i uchybienia wystąpiły dlatego też skarga podlega uwzględnieniu, lecz nie z tego powodu, że zarzuty w niej sformułowane odniosły zamierzony skutek. Podkreślić bowiem należy, iż Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie będąc związany zarzutami skargi dostrzegł z urzędu istotne uchybienia organu drugiej instancji. Otóż, naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie polega na nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania w takim zakresie, który pozwoliłby w sposób pełny i wyczerpujący ustalić czy istnieją w tym postępowaniu - niezależnie od zastosowanej podstawy prawnej - wszystkie konieczne elementy materialnego stosunku prawnego, konieczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż wymogiem przede wszystkim merytorycznego orzekania przez organ zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji jest uprzednie należyte wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które pozwoliłoby ustalić czy podnoszona w postępowaniu administracyjnym przez M. M. kwestia zgodności z prawem inwestycji W. B. dotyczy w istocie takiego interesu prawnego lub obowiązku prawnego podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy, który legitymowałby go do bycia stroną postępowania administracyjnego. Nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w rozpoznawanej sprawie pod kątem wskazanej wyżej zasady, jako naruszające w istotny sposób przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 kpa w związku z art. 136 kpa (poprzez nie uzupełnienie materiałów sprawy we wskazanym zakresie), skutkuje wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego jako niezgodnej z prawem. Zgodnie z przepisem art. 140 kpa w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania, przez którąkolwiek ze stron postępowania przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy, rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu pierwszej instancji. Uprawnieniem strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w ramach szeroko pojętej zasady dwuinstancyjności jest bowiem prawo do ponownego rozpoznania sprawy, między innymi poprzez ponowną wszechstronną analizę przez organ odwoławczy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego (ewentualnie uzupełnionego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w postępowaniu mającym na celu kontrole legalności wykonywanych robót budowlanych na etapie obu instancji jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób, którym rzeczywiście przysługiwać będzie status strony tego postępowania. Ustalenie legitymacji strony w postępowaniu jest sprawą kluczową dla jego dalszych losów wpływając niejednokrotnie na sposób jego zakończenia. Nabycie statusu strony nie można jednak nastąpić per facta concludentia i nie następuje ono też wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w tym postępowaniu, lecz opierać musi się na przepisie prawa materialnego. Zaznaczyć wypada, że samo bowiem zgłoszenie żądania przez określony podmiot skierowane do organu administracji publicznej o podjęcie stosownych działań w ramach jego kompetencji w celu, zdaniem tego podmiotu, wyeliminowania istnienia stanu niezgodnego z prawem, nie czyni jeszcze z tej osoby strony postępowania administracyjnego. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie ma zastosowania art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane który odnosi się jedynie do statusu strony w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę. W sprawach zaś związanych z samowolą budowlaną, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakowoż nie może tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa. Zasadą jest, iż w procesie budowlanym stroną w rozumieniu art. 28 Kpa są podmioty posiadające określony tytuł prawny (np. prawo własności, użytkowania wieczystego) do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem (działką), na której realizowana jest konkretna inwestycja. W rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie rozważył, między innymi w oparciu o tak istotne z punktu widzenia statusu strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego kryterium - jak tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej - czy wskazana w rozdzielniku decyzji organu pierwszej instancji jako "strona postępowania" – M. M. jest w istocie legitymowana do tego by być stroną w całym postępowaniu w sprawie wykonywanych przez W. B. kwestionowanych robót budowlanych. W tym kontekście nadmienić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika jaki tytuł prawny do władania sąsiednim lokalem posiada M. M. Brak przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania przez organ odwoławczy potwierdza również sam pełnomocnik organu, który zapytany o to przez Sąd podczas rozprawy w dniu 12 czerwca 2007 r. oświadczył, iż organ nadzoru nie dysponuje danymi na ten temat. Reasumując powyższe podnieść należy, iż doręczenie danej osobie, tak jak miało to miejsce w odniesieniu do M. M. decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, iż osobie tej przysługuje status strony. Okoliczność ta nie zwalnia organu odwoławczego od ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności a w konsekwencji rozważenia, także na tym etapie postępowania zgromadzonego materiału dowodowego w jego całokształcie - w przedmiocie ustalenia kręgu osób, którym przysługuje status strony. W przypadku wątpliwości w tym zakresie spowodowanych niezupełnością materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, który pozwoliłby organowi tę kwestię należycie wyjaśnić. Fakt zamieszkiwania przez M. M. w lokalu przy ul. W. [...], a więc w sąsiedztwie inwestycji nie przesadza jeszcze o tym, iż M. M. przysługuje status strony tego postępowania. Organy obu instancji nie poczyniły stosownych ustaleń które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy osoba ta dysponuje chociaż tytułem prawnym do oznaczonej przez siebie nieruchomości. Zanim więc organ drugiej instancji przystąpi do merytorycznej oceny zasadności decyzji organu pierwszej instancji oraz podnoszonych w samym odwołaniu od tej decyzji zarzutów powinien wcześniej z uwzględnieniem przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 136 kpa w możliwie szerokim zakresie należycie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy zbadać samą legitymację osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania do bycia stroną postępowania administracyjnego toczącego się w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do wydania właściwej decyzji stosowania prawa przy uwzględnieniu rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.