II SA/Wr 840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko hodowli owczarków niemieckich długowłosych oddala skargę. Skarżący działający przez adwokata wniósł do Starosty K. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 w związku z art. 378 ust. 1 POŚ w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez osoby prowadzące hodowlę psów w miejscowości U., gdyż działalność ta powoduje emisję hałasu przekraczającą normy dopuszczalne dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Organ ten początkowo zastosował art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego z hodowli psów. W uzasadnieniu organ ten powołał zarówno art. 362, jak i stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, gdyż hodowla psów nie jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48. Organ na skutek zażalenia skarżącego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu przedmiot postępowania został określony w podaniu strony i jest nim sprawa z art. 362 POŚ, nie zaś sprawa ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Według organu, skoro podanie pochodzi od strony (właściciela sąsiedniej nieruchomości w sferze oddziaływania hałasu), to Starosta powinien wszcząć postępowanie. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko hodowli psów. Decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. Starosta umorzył to postępowanie. Organ ten w oparciu o dowód z oględzin ustalił, że na nieruchomości prowadzone są dwie hodowle w 8 boksach, w których znajduje się 20 psów. Hodowle są zarejestrowane w Związku Kynologicznym i Związku Hodowców Psów Rasowych. Ścieki odprowadzane są do przydomowej oczyszczalni ścieków. Od strony zabudowań wsi wykonana jest osłona z płyt OSB o wysokości 245 cm i grubości 10 cm. Zimą psy przebywają w budynku lub w budach, latem w kojcach. Hodowla ma umowę na odbiór odpadów. Posiada własne ujęcie wody. Ogrzewanie zapewnia piec CO na ekogroszek i kominek z płaszczem wodnym. Wybieg o powierzchni do 0,5 ha ogrodzony jest siatką, jest zadrzewiony od strony wsi. Odległość od budynku do najbliższych zabudowań wynosi około 250m. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w sprawie mogło być wszczęte tylko z urzędu (art. 375). Stosowanie art. 362 zmierza do ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Ochronie interesu indywidualnego służą roszczenia cywilnoprawne. Według Starosty prowadzący hodowlę psów jest podmiotem korzystającym ze środowiska (art. 3 pkt 20 i 39). W wyniku oględzin nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko. W czasie oględzin psy zachowywały się spokojnie. Dołączone przez skarżącego pomiary hałasu zostały przeprowadzone na podstawie rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), które określa sposoby prowadzenia pomiarów hałasu z instalacji lub urządzeń zlokalizowanych na terenie zakładu (art. 3 pkt 6, 42 i 48 POŚ), nie zaś z terenu hodowli psów. Dopuszczalne poziomy hałasu określa rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 826), który dla terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej dopuszcza w porze dziennej poziom 55dB. Plan miejscowy w taki właśnie sposób określa przeznaczenie terenu nieruchomości stron. Według dołączonych pomiarów poziom hałasu wynosił 49,7dB. Pomiar nie zawiera informacji dotyczącej poziomu dźwięku A wyrażonego w decybelach dla pory dnia i nocy, a jedynie pomiar 30 minutowy, w godzinach od 18:39 do 19:09. Pomiar ten nie uzasadniał stosowania art. 362 ust. 1 POŚ. Nie jest wykluczone stosowanie art. 144 i nast. k.c., do czego powołany jest sąd powszechny. W odwołaniu skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że prowadzący hodowlę nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 32 w związku z art. 86 k.p.a. i art. 71 k.p.a. W ocenie skarżącego niezrozumiałe było ograniczenie zakresu sprawy do oddziaływania na środowisko z pominięciem elementu hałasu. Powołał wyrok tut. Sądu II SA/Wr 111/11, że istnienie przesłanek odpowiedzialności cywilnej nie wyłącza ochrony w postępowaniu administracyjnym, wydany w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań, w której stronami powinni być właściciele nieruchomości poddanych oddziaływaniu hałasu, o ile nawet dany teren nie jest wymieniony w przepisach określających dopuszczalne poziomy hałasu, zaś poziom dopuszczalny nie został przekroczony. Według skarżącego należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność oddziaływania hałasu hodowli psów na środowisko. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ przytoczył ustalenia pierwszoinstancyjne, do których nie wniósł zastrzeżeń. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało uciążliwości hodowli psów dla otoczenia. Twierdzenia skarżącego dowodziły jego subiektywnych odczuć, zaś dołączone wyniki pomiarów nie były miarodajne, ale jednocześnie podawały poziom hałasu nie przekraczający dopuszczalnej normy dla terenów zabudowy, na których położone są obie nieruchomości. Skarżący może ewentualnie skorzystać ze środków ochrony przewidzianych w art. 322 w związku z art. 323 ustawy i art. 327. Pierwszy z zarzutów odwołania był niezrozumiały, bowiem jak przyjęto hodowca psów jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Nie były uzasadnione zarzuty procesowe, bowiem sprawa została dostatecznie wyjaśniona, organ pierwszej instancji nie przesłuchiwał stron, zaś uwagi strony do protokołu oględzin nie stanowiły uzupełnienia tego dowodu. Brak negatywnego oddziaływania na środowisko nie uzasadniał wydania decyzji na podstawie art. 362 POŚ, zaś bezprzedmiotowość postępowania uzasadniała jego umorzenie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadal podkreślał potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dodatkowo wskazał, że negatywnie może oddziaływać na środowisko również stan legalnego oddziaływania. Przepis art. 362 POŚ ma bowiem charakter uzupełniający i przede wszystkim obejmuje stany negatywnego, chociaż legalnego oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi i oceniła zachowanie skarżącego jako nękanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: O sposobie wszczęcia postępowania administracyjnego decydują prawnomaterialne podstawy działania organów. Jeżeli wyjątkowo z prawa materialnego nie wynika to bezpośrednio lub w drodze wykładni, przypadki nieregulowane lub wątpliwe rozstrzyga art. 61 §1 k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a. wyraźnie stanowi, że nie odnosi się do postępowania wszczynanego z urzędu. Gdy ktokolwiek, w tym strona złoży podanie uzasadniające podjęcie przez organ czynności sprawdzających, rozpatruje się je w trybie art. 227 i nast. k.p.a. Ma to taki skutek, że czynności te odbywają się poza postępowaniem administracyjnym, zaś droga sądowa wobec odmowy wszczęcia postępowania wyrażonej w formie przewidzianej w art. 237-238 k.p.a. jest niedopuszczalna. Starosta błędnie zatem zastosował art. 61a k.p.a., zaś organ błędnie przymuszał go do wszczęcia postępowania. Oczywiście, skoro właściwy organ wszczął postępowanie z urzędu, to te uwagi wstępne mogą mieć znaczenie na przyszłość. Jednak sposób wszczęcia postępowania miał znaczenie o tyle, że wbrew twierdzeniom skarżącego jego przytoczenia faktyczne nie miały znaczenia decydującego o przedmiocie postępowania, jak w przypadku postępowania wszczętego na wniosek. Jednak celowo lub przypadkiem przedmiot ten został określony w sposób zbieżny ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w podaniu. Skoro skarżący podkreśla subsydiarny charakter art. 362 POŚ, to właśnie wykluczenie sprawy ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, mającej pierwszeństwo, było przesłanką prowadzenia postępowania o charakterze pomocniczym. Dlatego bezprzedmiotowe były zarzuty skarżącego odnoszące się do pominięcia kwestii hałasu przy badaniu negatywnego oddziaływania hodowli psów na środowisko. Pominięcie to było bowiem zbieżne z żądaniem tej strony. Organy trafnie ustaliły brak negatywnego oddziaływania tej hodowli w badanym w tym postępowaniu zakresie. Ustalenia organu znajdują oparcie w materiale sprawy, ich przyjęcie przez organ nie narusza art. 80 k.p.a., a już dodatkowo można wskazać, że nie kwestionuje ich skarżący. Organ trafnie zarzuty procesowe ocenił jako niezrozumiałe. Organy konsekwentnie zaliczają hodowcę psów do podmiotów korzystających ze środowiska. To, że strona wniosła po oględzinach uwagi do protokołu, nie stanowiło jego uzupełnienia. Trafna była uwaga, że organ nie powinien w uzasadnieniu przytaczać okoliczności ujawnionych podczas oględzin, lecz nie zapisanych w protokole, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, nie był przeprowadzony dowód z przesłuchania strony lub świadka. Trafna była uwaga, że ewentualne przesłuchanie pełnomocnika powinno nastąpić w charakterze świadka, a nie strony, jednak taka omyłka również nie miałaby znaczenia przy ocenie dowodu. Tezy prawne dotyczące kręgu stron postępowania środowiskowego nie miały tutaj znaczenia. Skarżący nie zauważył, że organ nie odmówił mu przymiotu strony. Przyjmuje się, że wyspecjalizowany organ ochrony środowiska może powołać się na posiadane wiadomości specjalne, bez potrzeby dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, którego powołania nie wymaga ustawa. Jak wiadomo, na wsi słyszy się odgłosy wydawane przez zwierzęta, przykładowo psy i dla pewnych osób może to być uciążliwe. Istnienie takiej subiektywnej nadwrażliwości, jak słusznie podkreślił organ, nie uzasadnia prowadzenia z urzędu postępowania z zakresu ochrony środowiska. W tej sytuacji zaskarżona decyzja nie naruszała prawa i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. PM 26.02.2014 r.