II SA/Wr 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi K. i S. M. na czynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącym kwotę 200 zł (dwieście zł) uiszczoną tytułem wpisu. W dniu 07.08.2006 r. S. M. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza S. o nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], AM- 26, Obr. 3, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dniu 07.09.2006r. Burmistrz S. wydał zawiadomienie - pismo Nr [...], dotyczące nadania numeru porządkowego dla nieruchomości nr [...] i [...], AM- 26, Obr. 3, położonej w S. przy ul. Ś. "6A" - zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dniu 3.07.2012r. do Burmistrza S. zgłosiła się M. I., która w imieniu współwłaścicieli nieruchomości, poprosiła o wyjaśnienie sprawy nadania - zmiany numeru porządkowego dla nieruchomości - działki nr [...], [...], AM- 26, Obr. 3. M/ I/ stwierdziła, że od zawsze - dla tego budynku nadany był nr 6. W umowach sprzedaży lokali mieszkalnych budynku położonego na działce nr [...] - widniał Nr 6, zapisy takie znajdują się również w księgach wieczystych, jak również wszystkie osoby zamieszkujące w budynku posiadają zameldowanie pod numerem porządkowym - Ś. 6. Współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na zmianę numeru porządkowego z 6 na 6A. Po zweryfikowaniu stanu prawnego nieruchomości Burmistrz S. stwierdził, że działka nr [...], AM- 26, Obr. 3 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, składającym się z 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych , dla których zostały urządzone odrębne księgi wieczyste. Właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych posiadają współudział w częściach wspólnych budynku i gruntu - działki nr [...], AM-26, Obr. 3. Burmistrza S. stwierdził, że działka nr [...], AM-26, Obr. 3 zabudowana jest obiektami gospodarczymi (komórkami, garażami), które zostały nabyte przez właścicieli lokali mieszkalnych w budynku - Ś. Nr 6, udziałami ułamkowymi - po ¼ części udziału. Jeden z obiektów gospodarczych posadowionych na działce [...] zaadoptowany został na cele mieszkalne przez S. K. M.. Zaadoptowany obiekt gospodarczy stanowi współwłasność osób fizycznych, które nie wyrażają zgody na zmianę numeru porządkowego. Burmistrza S. uznał, że w przypadku działki nr [...] zabudowanej obiektami gospodarczymi, brak jest podstaw prawnych do nadania numeru porządkowego, gdyż na takie obiekty nie nadaje się numerów porządkowych. W tak kształtującym się stanie sprawy Burmistrz S. w zawiadomieniu nr [...] z dnia 17.07.2012 r. poinformował S. K. M. o zmianie numeracji porządkowej nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], AM- 26, Obr. 3 położonej w S. przy ul. Ś. z "6A" na "6". Nie godząc się faktem zmiany oznaczenia nieruchomości S. M. i K. M. pismem z dnia 30.07.2012 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 17 lipca 2012 r." zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o uchylenie decyzji w sprawie zmiany numeru nieruchomości z "6a" na "6" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W dniu 31.10.2012 r. S. M. i K. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując, że przedmiotem skargi jest: "bezczynność Burmistrza S. polegającą na nierozpoznaniu odwołania skarżących z dnia 30.07.2012r. dot. czynności Burmistrza S. polegającej na zmianie numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - działka [...], [...] AM-26, Obr.3 położonej w S. przy ul. Ś., tj. czynności ujawnionej w zawiadomieniu Burmistrza S. z dnia 17.07.2012r. nr [...] o zmianie numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - działka [...], [...] AM-26, Obr.3 położonej w S. przy ul. Ś.". W uzasadnieniu skargi jej autorzy wyjaśnili, że na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 i 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżają w całości bezczynność Burmistrza S. polegającą na nierozpoznaniu odwołania skarżących z dnia 30.07.2012r. Wskazali, że ich odwołanie z dnia 30.07.2012r. dotyczyło czynności materialno-technicznej Burmistrza S. polegającej na zmianie numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - działka [...], [...] AM-26, Obr.3 położonej w S. przy ul. Ś., a ujawnionej w zawiadomieniu Burmistrza S. z dnia 17.07.2012r. nr [...]o zmianie numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - działka [...], [...] AM-26, Obr.3 położonej w S. przy ul. Ś.. Według skarżących bezczynność Burmistrza S. polegała na nie wydaniu decyzji w sprawie wszczętej na skutek odwołania skarżących i przekazaniu sprawy do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., skutkującego wydaniem przez w/w Kolegium w dniu 10.09.2012r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. i S. M. od zawiadomienia Burmistrza S. z dnia 17.07.2012 r. Tak opisanemu działaniu Burmistrza skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 104 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez niewydanie przez Burmistrza S. decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany numeracji nieruchomości na skutek odwołania skarżących z dnia 30.07.2012r., które w istocie było wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazanie odwołania do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.; 2) art. 35 kpa w zw. z art. 104 k.p.a., art. 112 kpa w zw. z art. 222 k.p.a. poprzez błędne pouczenie skarżących w zawiadomieniu z dnia 17.07.2012r. o przysługującym im prawie do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które miało wpływ na treść praw i obowiązków skarżących; a także brak podstaw faktycznych i prawnych do dokonania czynności materialno-technicznej zmiany numeracji nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów - działka [...], [...] AM-26, Obr.3 położonej w S. przy ul. Ś.. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Na wezwanie sądu dotyczące sprecyzowania przedmiotu skargi, pismem z dnia 22.11.2012 r. skarżący oświadczyli, że skarżą czynność polegającą na zmianie numeru porządkowego nieruchomości. W piśmie procesowym zawierającym odpowiedź na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują się tym, że: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 22-23). W świetle § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest czynnością materialno-techniczną, skoro z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że o fakcie nadania z urzędu oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym, zawiadamia się pisemnie właściciela. Identyczny sposób postępowania przewiduje ust. 2 § 9 tego rozporządzenia w przypadku, gdy oznaczenie nieruchomości następuje numerem porządkowym na wniosek właściciela. Pogląd, że nadanie nieruchomości numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną jest od lat utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji nie budzi też wątpliwości, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest skargą na czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie potwierdzili także sami skarżący, wyjaśniając w piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. że przedmiotem skargi jest czynność polegająca na zmianie numeru porządkowego nieruchomości. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd winien dokonać uprzedniej kontroli skargi pod względem formalnoprawnym. Wobec powyższego należało mieć na uwadze, że w art. 52 § 1 p.p.s.a. ustanowiona została zasada, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W § 2 przywołanego przepisu określono zaś, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art.52 § 3 p.p.s.a). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Z powyższego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną czynnością. Brak podjęcia takiego działania przez skarżących, czyni wniesienie skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wskazane w skardze odwołanie z dnia 30 lipca 2012 r., które zostało wniesione przez skarżących do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie może zostać potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie zostało ono bowiem skierowane do właściwego organu, jakim jest Burmistrz Miasta S.. Wprawdzie pismo to zostało złożone za pośrednictwem Burmistrza Miasta S., niemniej skarżący wyraźnie w nim wskazali, że żądają aby pismo to zakwalifikować jako odwołanie i przekazać je do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.. W ocenie Sądu nie został zatem wyczerpany tryb wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie dopełnili bowiem właściwie obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa – właściwego organu. Dlatego też skarga podlega odrzuceniu. Fakt, że w zawiadomieniu o zmianie numeru porządkowego strony nie zostały pouczone o prawie zaskarżenia tej czynności, nie może konwalidować faktu wezwania niewłaściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i skutków jakie uchybienie to wywołało. Sąd podziela oczywiście stanowisko, że organ powinien pouczyć strony o takim prawie, niemniej jednak brak takiego pouczenia w zawiadomieniu (dla którego – w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej czy też postanowienia nie jest to element obligatoryjny) nie może powodować, że zaistniałe uchybienie nie może rodzic żadnych negatywnych konsekwencji. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że nawet, gdyby przyjąć, że pismo z dnia 30 lipca 2012 r. wyczerpało określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to wówczas należałoby stwierdzić, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 3 p.p.s.a. Godzi się wówczas zauważyć, że art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Zatem po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z ww. terminów - sześćdziesięciodniowy. Jeśli natomiast przed jego upływem organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W rozpoznawanej sprawie traktując zatem pismo skarżących za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy zauważyć, że to pismo Burmistrz Miasta S. otrzymał w dniu 31 lipca 2012 r. Z uwagi na fakt, że nie odpowiedział na nie w określonym przepisami terminie, bieg rozpoczął sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu. Pierwszym dniem tego terminu był 1 sierpnia 2012 r., a ostatnim 1 października 2012 r. W takich okolicznościach skarga nadana w urzędzie pocztowym w dniu 7 listopada 2012 r. jest skargą wniesioną po terminie. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. i z tego względu postanowił jak w pkt I sentencji orzeczenia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.