II SA/Wr 849/18

Dnia 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. A. od decyzji Wojewody D. z [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (Nr [...]) Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania E. A. i M. G., uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] (Nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A sp.k. we W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], AM-[...], obręb O., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zachodzi potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń oraz dostosowania projektu budowalnego do wymagań wynikających z przepisów prawa w zakresie: - zwiększenia odległości projektowanego budynku nr 4 i nr 5 od granicy z działką nr [...]; - doprecyzowania zagadnienia sposobu odprowadzania wód opadowych; - wyjaśnienia kwestii prawnego i faktycznego dostępu terenu zainwestowania do drogi publicznej; - poprawy czytelności rysunku projektu zagospodarowania terenu; - dostosowania lokalizacji projektowanego miejsca gromadzenia odpadów stałych do wymagań wynikających z przepisów; - korekty projektu zagospodarowania terenu co do kolizji dwóch miejsc postojowych ze zjazdem; - oznaczenia kolorem żółtym granic działek inwestycyjnych objętych projektem zagospodarowania terenu; - wykazania uprawnień osoby podpisanej na projekcie w części dotyczącej instalacji sanitarnych; - zamieszczenia w projekcie opisu technicznego warunków ochrony przeciwpożarowej. Nadto, organ odwoławczy, nawiązując do zarzutów odwołania, stwierdził zgodność projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym, to jest z uchwałą Rady Miejskiej W. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr 257, poz.2959). W szczególności organ zauważył, że przedłożony projekt budowlany dotyczy pięciu budynków spełniających kryteria zabudowy bliźniaczej dopuszczanej do realizacji na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, bowiem każdy budynek ma jedną ścianę przylegającą do drugiego budynku, a pozostałe ściany usytuowane są swobodnie. W ocenie organu odwoławczego nie było też podstaw do umorzenia postępowania z powodu stanu wcześniejszej sprawy w toku, bowiem inwestorka swój wcześniejszy wniosek o pozwolenie na zabudowę przedmiotowego terenu cofnęła, w związku z czym organ pierwszej instancji umorzył tamto postępowanie decyzją z [...] ([...]). Mając jednak na uwadze konieczność przeprowadzenia w sprawie czynności dowodowych, a także fakt, że na etapie pierwszoinstancyjnym strona E. A. miała tylko jeden dzień na końcowe zaznajomienie się z aktami sprawy, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji odwoławczej wniosła E. A. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy powinien swoją decyzją zakończyć postępowanie. Strona zwróciła uwagę, że jakkolwiek nie kwestionuje krytycznych ocen organu odwoławczego dotyczących projektu budowlanego, to jednak organ ten powinien uwzględnić dalej idące zarzuty odwołania wskazujące na niezgodność inwestycji z planem miejscowym oraz nieostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] (Nr [...]) umarzającej wcześniejsze postępowanie z wniosku inwestorki. Rozwijając swoje zarzuty strona skarżąca wyjaśniła, że projektowana zabudowa to w istocie jeden budynek bliźniaczy (oznaczony na projekcie jako nr 1) oraz dwa segmenty zabudowy szeregowej po cztery budynki w każdym segmencie (oznaczone na projekcie jako nr 2, 3 ,4 ,5). Strona podniosła, że wszystkie te budynki mają osobne wejścia, osobne przyłącza do infrastruktury i brak wspólnych pomieszczeń, co jednoznacznie wskazuje na ich techniczno-użytkową odrębność. W konsekwencji, skoro w świetle § 14 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, na przedmiotowym terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, to wykluczyć należało możliwość realizacji zabudowy szeregowej. Strona w sprzeciwie podniosła również, że nigdy nie doręczono jej pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji z [...] (Nr [...]) umarzającej poprzednio prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak więc decyzja nie jest ostateczna i nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji obecne postępowanie jest bezprzedmiotowe, zaś organ odwoławczy powinien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzyć postępowanie w sprawie. Strona zarzuciła też, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności: dotyczących oddziaływania na środowisko, istniejącej i projektowanej zieleni, niezbędnych opinii i uzgodnień, błędnego przyjęcia zakresu oddziaływania inwestycji. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji odwoławczej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego odrzucenie. Wyjaśnił przy tym, że decyzja odwoławcza została stronie skarżącej doręczona w dniu 29 XI 2019 r., zaś sprzeciw został wniesiony w dniu 13 XI 2018 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Organ wniósł też o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumenty decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przede wszystkim brak podstaw do odrzucenia sprzeciwu. Organ, wnosząc o jego odrzucenie z powodu wniesienia po upływie czternastodniowego terminu, pominął, że dzień 12 XI 2018 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy. Wynikało to z ustawy z 7 XI 2018 r. o ustanowieniu Święta Narodowego z okazji Setnej Rocznicy Odzyskania Niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2117). Skoro termin do wniesienia sprzeciwu upływał stronie w dniu ustawowo wolnym od pracy, to nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w najbliższym dniu roboczym dokonane zostało z zachowaniem terminu, co wynika z art. 83 § 2 i 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako "ppsa". W konsekwencji sprzeciw podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. W ocenie Sądu decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa, które zaskarżona decyzja odwoławcza narusza. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 § 1 kpa. Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa). Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jaki i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa). W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23 IX 2010 r., I OSK 1566/09, publ. CBOSA), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 2 XII 2015 r., II OSK 199/15, publ. CBOSA), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27 X 2017 r., II OSK 341/16, publ. CBOSA), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 kpa. W okolicznościach konkretnej sprawy podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej była w istocie wyłącznie krytyczna ocena projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami prawa. Z decyzji odwoławczej wynika zarazem, że stwierdzone uchybienia organ drugiej instancji uznał za usuwalne, bowiem w przeciwnym wypadku wydałby przecież decyzję odmowną. W świetle art. 136 § 1 kpa nie ma jednak podstaw do uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza ramy dopuszczalnego w drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. W praktyce sprowadza się ono bowiem do wezwania inwestorki do odpowiedniego skorygowania i uzupełnienia projektu budowlanego, ewentualnie złożenia dodatkowych wyjaśnień. Wytknięte w decyzji odwoławczej nieprawidłowości nie dają też podstaw do przypuszczeń, że na skutek ewentualnej korekty projektu budowlanego powstanie w istocie inny (nowy) projekt budowlany, a więc zmieni się zakres, charakter czy rodzaj planowanej inwestycji. W konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że projekt budowlany dotknięty jest określonymi wadami o charakterze usuwalnym nie upoważniało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podobnie nie stanowi podstawy do wydania takiej decyzji okoliczność, że strona skarżąca miała tylko jeden dzień na końcowe zapoznanie się z materiałami sprawy, skoro brała ona udział w postępowaniu pierwszej instancji, a nadto z odwołania wynikało, że materiał dowodowy sprawy jest jej bardzo dobrze znany. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy umożliwi inwestorce korektę stwierdzonych wad projektu budowlanego mając na względzie kompetencje określone w art. 136 kpa. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji organu pierwszej instancji umarzającej poprzednie postępowanie z wniosku inwestorki. Okoliczność ta była podnoszona w odwołaniu, jednak została przez organ odwoławczy pominięta w ustaleniach jak i w rozważaniach. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego problematyki zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym Sąd podkreśla, że zakres postępowania sądowoadministracyjnego ze sprzeciwu jest ograniczony zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo. Celem postępowania ze sprzeciwu jest wyłącznie kontrola prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zaś stronami postępowania są w takim przypadku wyłącznie strona skarżąca i organ administracji (art. 64b § 3 i art. 64e ppsa). Oznacza to, że zakresem rozważań Sądu w postępowaniu ze sprzeciwu mogą być objęte tylko kwestie związane bezpośrednio ze stosowanym przez organ przepisem z art. 138 § 2 kpa, a więc kwestie stwierdzonych braków dowodowych, ich zakresu i charakteru. Sąd nie może zaś w takim postępowaniu przeprowadzać jakichkolwiek ocen materialnoprawnych sprawy, niezwiązanych z zastosowaniem art. 138 § 2 kpa, nawet jeśli nie miałyby one przesądzającego charakteru w sprawie. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty sprzeciwu wychodzą poza ten zakres, to sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne i mogło rzutować na realizację prawa do sądu (zob. wyrok NSA z 21 VIII 2018 r., I OSK 2182/18, publ. CBOSA). Podobnie zresztą takich ocen nie powinien w ogóle dokonywać organ odwoławczy, o ile decyduje się on na wydanie decyzji z art. 138 § 2 kpa. Niezależnie bowiem od zarzutów odwołania zakres rozważań organu wydającego decyzję z art. 138 § 2 kpa ograniczony powinien zostać do kwestii zmierzających do wykazania luk dowodowych i zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie do innych kwestii formalnych. Jakiekolwiek dodatkowe rozważania materialnoprawne decyzji odwoławczej są w związku z tym przedwczesne, a więc i niedopuszczalne. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów, tj.: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) .