II SA/Wr 85/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006r. sprawy ze skargi T. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na nieruchomości oznaczonej numerami działek [...],[...]i [...]w miejscowości P. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Wójt Gminy P. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 2, art. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ oraz uchwały Rady Gminy w P. z dnia [...] Nr [...]w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. /Dz.Urz. Woj. D. Nr [...]z [...] poz. [...]/, ustalił dla Stowarzyszenia A warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu i budynków hotelowych, pensjonatowych, budynku handlowego i dozoru, urządzeniu terenów sportowo-rekreacyjnych oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu w miejscowości P., przewidzianych do realizacji na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...],[...]i [...]. W decyzji oprócz rodzaju inwestycji ustalone zostały warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, forma architektoniczna zabudowy, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące interesów osób trzecich i linie rozgraniczające teren inwestycji. Uzasadniając decyzję organ orzekający wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., a teren na którym wnioskodawca planuje inwestycję w zapisie planu występuje jako teren przeznaczony pod nieuciążliwe usługi. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli T. i M. O., którzy w obszerny sposób opisali swoją sytuację prawną i starania podjęte przed Sądem Rejonowym w J. G. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości oznaczonych numerami [...],[...], i [...]. Zakwestionowali też legalność uchwały Rady Gminy P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]. Nr [...]stosując przepis art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał okoliczności obligujące do stosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 tego aktu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 43 omawianej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie uprawnia organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do badania celowości zamierzonej inwestycji, możliwości technicznych jej realizacji, ani też uprawnień wnioskodawcy do terenu. Jedynym kryterium decydującym o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji w tym przedmiocie odmownej, jest ocena zamierzonej inwestycji w odniesieniu do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów prawa. Na terenie miejscowości P. obowiązuje /zmieniony/ miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. Nr [...]z dnia [...]. Na podstawie rysunku i tekstu planu ustalono, że działki objęte wnioskiem położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego w § 10 ust. 1 tekstu uchwały określono przeznaczenie podstawowe jako nieuciążliwe usługi z zakresu turystyki, kultury, ochrony zdrowia, sportu i oświaty z zielenią towarzyszącą. W § 10 ust. 2 ustalono zaś szczegółowe wymogi dotyczące nowoprojektowanej zabudowy. Warunki wynikające z planu zostały szczegółowo określone w zaskarżonej decyzji. Na podstawie takich zapisów planu należy uznać, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i organ orzekający nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami art. 42 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz okres ważności decyzji, natomiast zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie warunków obsługi komunikacji oraz terminu ważności decyzji, zatem nie spełnia ustawowego wymogu określonego w powołanym wcześniej przepisie. W zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się też do zarzutów wnoszonych w toku postępowania i nie wyjaśniono dlaczego zarzuty te nie mogły być uwzględnione, co narusza art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że zarzuty sformułowane w odwołaniu są przedwczesne w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie inwestor nie musi wykazywać się prawem do terenu, na którym zamierza realizować inwestycję, bowiem złożenie oświadczenia w tym przedmiocie wymagane jest na kolejnym etapie postępowania w procesie inwestycyjnym, zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę i jest jedną z niezbędnych przesłanek udzielenia takiego pozwolenia. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową zostało przesądzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zastrzeżenia dotyczące zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być podnoszone na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przed jego uchwaleniem, zatem pozostają poza zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali T. i M. O. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu /oznaczonego nieprawidłowo jako Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu/. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że została ona wniesiona z powodu braku w zaskarżonej decyzji "informacji Organu Samorządowego w P. na okoliczność skierowanego w dniu [...] wniosku do Przewodniczącego Rady Gminy P. o wprowadzenie pod obrady sesji Rady Gminy wniosku o unieważnienie uchwały Rady Gminy P. nr [...]... i podjęcie uchwały nawiązującej do uchwały z [...] w części m.in. zakazu rozbudowy w górnych partiach P. z uwzględnieniem krajobrazu prawnie chronionego." Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucili również, że wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia ukrytych danych i wiedzy będących w posiadaniu Wójta Gminy P. i Przewodniczącego Rady Gminy należy traktować jako ominięcie prawa z wszelkimi skutkami prawnymi przewidzianymi w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację przedstawioną poprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem administracyjnego postępowania instancyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie była ocena możliwości zrealizowania na terenie działek orzeczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...]i [...]położonych w miejscowości P. inwestycji polegającej na budowie parkingu i budynków hotelowych, pensjonatowych, budynku handlowego i dozoru, urządzeniu terenów sportowo-rekracyjnych oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu. Zamiar realizowania tej inwestycji, który – w przypadku sfinalizowania – powodowałby zmianę zagospodarowania terenu opisanego wcześniej, wymagał ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z art. 39 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi poprzedzać przeprowadzenie w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem wymaganym przepisem art. 41 wskazywanej powyżej ustawy, oceny dotyczącej kwestii uwzględnionych w treści art. 43 tej samej ustawy tzn. zgodności planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie zważyć należy, że postępowanie administracyjne, w którego trybie załatwiana jest sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności każda istotna w sprawie okoliczność musi być rozważona przez organy obu instancji uprawnione do orzekania w sprawie, a uchybienie w tym zakresie powoduje wadliwość orzeczenia w tych warunkach podjętego. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. W ocenie Sądu organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy podjął czynności procesowe w tym czynność orzeczniczą i w sposób wymagany prawem, zgodny z art. 107 § 3 kpa, wyjaśnił w uzasadnieniu przesłanki wydanej decyzji. Została ona podjęta w warunkach art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści uzasadnienia, znajdującej pełne potwierdzenie w materiale sprawy wynika, że organ I instancji orzekając w sprawie pominął istotne w niej kwestie, bowiem nie określił warunków obsługi w zakresie komunikacji, zgodnie z wymogiem art. 42 ust. 1 pkt 4 /zd. drugie/ ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie ustalił terminu ważności decyzji, do czego obliguje przepis pkt. 7 wskazanego powyżej przepisu. Te dwie okoliczności o istotnym charakterze nie mogły być poddane wyłącznie ocenie organu odwoławczego, a zatem bez uprzedniego rozważenia ich w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności. Zadośćuczynienie temu wymogowi gwarantowało tylko wydanie w postępowaniu odwoławczym orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zastosowany przez organ II instancji rodzaj decyzji umożliwiał także wyeliminowanie z orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu odwoławczym, nieprawidłowości wynikającej z naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu powodów, dla których nie uznano za zasadne argumentów powoływanych w toku postępowania przez T. i M. O.. Dodatkowo wyjaśnić też należy, że zaskarżona decyzja – ze względu na swój kasacyjny charakter – pozwalała także na uwzględnienie przy ponownym orzekaniu w sprawie ewentualnych nowych okoliczności zaistniałych na skutek interwencji podjętej przez skarżących w organach gminy, związanej z treścią uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. po dokonaniu w niej zmian dla terenu położonego w granicach administracyjnych wsi P. W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego i wymogami procedury administracyjnej, a zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia skargi. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.