II SA/Wr 85/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant apl. radc. Marzena Pławucka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia K. i P. B. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obr. L. G. oddala skargę W dniu [...] P. i K. B. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, przyległego i zwróconego według projektu zagospodarowania działki w kierunku działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową we współwłasności inwestorów, R. E. oraz J. i K. I. Obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki inwestorów. W piśmie z dnia 12 maja 2004 r. skarżący będący właścicielem działki sąsiedniej nr [...] (której granica z działką inwestorów przebiega w odległości kilkudziesięciu metrów od usytuowania projektowanego budynku), wniósł o "zablokowanie" postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu pisma podał, że inwestorzy planują wybudowanie domów jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...], podczas gdy wzdłuż granicy z działką nr [...] poprzednicy prawni inwestorów uszkodzili skarpę, której obecny stan zagraża bezpieczeństwu użytkowania działki, zaś zabudowa działki powinna być wstrzymana do czasu ustalenia sprawców uszkodzenia skarpy i uzyskania naprawienia szkody, ponadto droga gminna nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do tych działek jest nieprzejezdna jako zbyt wąska, dalej, toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr [...] i jednym z wariantów jej wytyczenia jest według biegłego sądowego teren działki nr [...], ponadto toczy się postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] i [...], w końcu zaś skarżący kwestionuje decyzję o zmianie przeznaczenia tych działek z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. W uzupełnieniu skarżący podał, że toczy się ponadto postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] udzielono inwestorom pozwolenie na budowę. Organ dokonał oględzin drogi gminnej oraz skarpy nie ustalając okoliczności potwierdzających zarzutu skarżącego. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy na skutek odwołania skarżącego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż wymiary budynku przekraczały maksymalne wymiary ustalone w planie miejscowym, zaś projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki zawierał określone, szczegółowe braki. Z zarzutów skarżącego oceniono jako wymagający zbadania, wpływ postępowania rozgraniczeniowego działek skarżącego i inwestorów na dochowanie wymogu z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarga skarżącego do sądu administracyjnego na powyższą decyzję uległa odrzuceniu. Decyzją z dnia [...] ponownie udzielono inwestorom pozwolenie na budowę. Według uzasadnienia decyzji, inwestorzy uzupełnili wniosek, który obecnie spełnia wszystkie wymagania z art. 32-35 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ ocenił, że wprawdzie nadal trwa postępowanie rozgraniczeniowe w sądzie powszechnym, to jednak skarżący nie kwestionował przebiegu granic według treści protokołu granicznego. Spór dotyczy znikomych różnic przebiegu granicy w stosunku do dużych wymiarów działek i jego rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu na dochowanie wymogu z § 12 warunków technicznych. Według obecnego stanu prawnego nieruchomości, działka inwestorów nie jest obciążona służebnością gruntową. Nie zrealizowane roszczenia skarżącego nie mogą stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestorów i nie stanowią zagadnienia wstępnego. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił przestępstwo przeciwko art. 34 prawa budowlanego, nielegalne wykorzystanie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i podjęcie nielegalnej próby pozbawienia go uczestnictwa w sprawie. Według skarżącego wszczęcie postępowania rozgraniczającego pozbawiło mocy dotychczasowe mapy działek, co uniemożliwiło spełnienie wymogu z art. 34 prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę nie może być wydane do czasu zakończenia sprawy o ustanowienie drogi koniecznej. Z uwagi na trwanie tej sprawy skarżący ma status uczestnika postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zamierzona budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...] Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]) przewidującego przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną oraz spełnia ustanowione w planie wymagania szczegółowe (zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, zapewniony odbiór ścieków ze zbiornika bezodpływowego). Inwestycja spełnia w szczególności wymagania z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W toku postępowania rozgraniczeniowego skarżący nie wniósł zastrzeżeń do ustalonych i zastabilizowanych granic. Roszczenia skarżącego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ nie zakwestionował przymiotu strony u skarżącego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 34 prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty, że okazanie granic działki nr [...] w 2001 r. nastąpiło bez udziału skarżącego z naruszeniem prawa geodezyjnego, co wytknął Staroście w 2004 r. Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii, a co oznaczało unieważnienie dokumentów i map geodezyjnych z tego okazania granic. Skarżący nie przyjął protokołu z postępowania rozgraniczeniowego w czerwcu 2005 r., gdyż protokół został przed nim zatajony, a jeden z uczestników dołączył do niego aneks. Decyzję Wójta o zatwierdzeniu postępowania rozgraniczeniowego skarżący zaskarżył do sądu. Dlatego wszystkie mapy i dokumentacje dotyczące tej sprawy nie mają mocy. Nie można było wydać pozwolenia na zabudowę działek o nierozgraniczonych i nieustalonych granicach. Oznaczało to przestępstwo przeciwko art. 34 prawa budowlanego. Nie można było pozwalać na zabudowę działki nr [...] do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie drogi koniecznej dla działki skarżącego. Wytyczenie drogi przez tę działkę doprowadzi do postępowania rozbiórkowego, o ile dom zostanie wybudowany. Skarżący nadal protestował przeciwko próbom pozbawienia go statusu uczestnika postępowania. Skarżący zarzucił ponadto niepełne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie dotyczyło spraw technicznych i projektowych, których skarżący nie kwestionował. Ustalenie, że skarżący był obecny przy czynnościach ustalania przebiegu granic, nazwał skarżący ordynarnym kłamstwem, którym powinien zając się prokurator. Wojewoda ordynarnie kłamie, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do ustalonych granic. Przykładem głupoty Wojewody jest niesprawdzenie szerokości drogi gminnej. Decyzja wydana została w ostatnich dniach urzędowania SLD-owskiego Wojewody, aby przepchnąć głupie i przestępcze decyzje. Do skargi skarżący dołączył znajdujące się już w aktach administracyjnych dokumenty, jak oświadczenia skarżącego z dnia 8 czerwca 2005 r. uzależniające podpisanie przez niego protokołu granicznego od udostępnienia mu dokumentacji dot. współrzędnych punktów granicznych oraz wyrażające brak zaufania do geodety i sprzeciw wobec dołączenia przez R. E. załącznika do protokołu, odpowiedź z biura geodezji o możliwości zapoznania się z dokumentacją, pismo zaskarżające do sądu decyzję Wójta z dnia [...] o rozgraniczeniu nieruchomości z zarzutem uniemożliwienia skarżącemu porównania słupów granicznych z dokumentacją, wezwanie na rozprawę skarżącego w sprawie o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z akt sprawy nie wynikało wyraźnie, jaki ma skarżący konkretny, indywidualny i aktualny interes wynikający z określonej normy prawnej, w niedopuszczeniu do zabudowy działki sąsiedniej domem jednorodzinnym usytuowanym kilkadziesiąt metrów od granicy z jego działką i w żaden sposób nie wpływającym na sposób korzystania z działki skarżącego. Jak trafnie zauważyły organy, przy wydawaniu decyzji istotne były okoliczności faktyczne i stan prawny istniejące w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, nie zaś niezrealizowane roszczenia osób trzecich mogące mieć w przyszłości znaczenie dla zakresu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie Dz. U. z 2006 r. N 156, poz. 1118). Zapewnieniu możności zrealizowania zasądzonych roszczeń w przyszłości służy sądowe postępowanie zabezpieczające, zaś samo wszczęcie postępowania sądowego w celu zasądzenia roszczenia w niczym nie ogranicza osoby zobowiązanej w podejmowaniu dozwolonych prawem czynności, o ile nawet ich skutkiem może być niezaspokojenie danego roszczenia. To samo dotyczy wszczęcia postępowania sądowego przed sądem administracyjnym, które samoistnie w niczym nie wpływa na możność wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia wymagań tej ustawy. W szczególności organ może odmówić pozwolenia jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu usunięcia nieprawidłowości wyznaczonego w postanowieniu z art. 35 ust. 3 ustawy oraz nieusuwalnej niezgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami planu miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska lub przepisami, a także odmowa uznania mocy dowodowej (wiarygodności) oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celu budowlane. W nin. sprawie nie wystąpił żaden z podanych przypadków. Wskazane powyżej przepisy, to przepisy wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy oraz inne przepisy rangi ustawowej, jak przykładowo art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), art. 35 ust. 4 i art. 43 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), art. 74-76 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) lub art. 63 ust. 1 ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2018), a także szereg przepisów wykonawczych np. z zakresu ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy lub kolejnictwa, czyli ogólnie przepisy z zakresu administracyjnego prawa budowlanego (patrz art. 5 ust. 1 prawa budowlanego). W istotny sposób ulega ograniczeniu w prawie budowlanym zakres ochrony interesów tzw. osób trzecich (tj. stron nie będących inwestorami), co wynika chociażby z nowego brzmienia art. 5 tej ustawy ustanowionego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 718) i dodanego nią nowego ust. 2 w art. 28 ustawy. Interesy te ulegają już nie ochronie, lecz jedynie poszanowaniu i muszą występować w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy), czyli w zasięgu otoczenia obiektu budowlanego, w którym normy prawne wprowadzają jakieś ograniczenia zagospodarowania terenu z uwagi na istnienie tego obiektu. Normy te wynikają przede wszystkim z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak § 271 tych warunków, albo np. z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Według art. 28 ust. 2 ustawy stroną postępowania w nin. sprawie był właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, nie zaś właściciel każdej nieruchomości sąsiedniej. Skarżący powinien wskazać konkretny przepis z zakresu warunków technicznych lub ustaw wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości z uwagi na istnienie w sąsiedztwie domu jednorodzinnego inwestorów i dopiero na tej podstawie twierdzić i wykazywać przedmiot strony w tym postępowaniu. O ile oceniać zaskarżoną decyzję z punktu widzenia skutku prawnego rozstrzygnięcia w postaci nadania pozwoleniu na budowę cechy ostateczności, to przyjęty w niej sposób załatwienia sprawy w instancji odwoławczej nie stanowił by istotnego uchybienia procesowego, gdyby nawet uznać za wysoce wątpliwe posiadanie przez skarżącego przymiotu strony. Skarżący byłby wówczas oczywiście stroną uprawnioną do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ale brak po jego stronie interesu prawnego prowadził by do oddalenia skargi. Zwrócić ponadto należało uwagę na deklarację wolności zabudowy nieruchomości, ustanowioną w art. 4 prawa budowlanego w brzmieniu po omawianej nowelizacji tej ustawy. Równie ważne dla ocen w nin. sprawie, oprócz wskazanych powyżej ogólnych zasad rozpatrywania wniosków o pozwolenie na budowę, były szczegółowe wymagania tzw. przez skarżącego projektowe i techniczne, wprawdzie lekceważone przez skarżącego i niebędące przedmiotem jego zarzutów w środkach prawnych składanych przez niego w nin. sprawie. Dlatego jednak organy poświęciły tym wymaganiom tak dużo miejsca w toku postępowania wyjaśniającego i przy rozstrzyganiu sprawy. Przy ocenie legalności decyzji istotne będzie spostrzeżenie, że kontrolowana decyzja z tego punktu widzenia nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Oczywiście organ powinien odpowiednio odnieść się w uzasadnieniu decyzji ponadto do zarzutów strony. Skoro jednak, wbrew przeświadczeniu skarżącego, podane przez niego argumenty nie mogły mieć istotnego znaczenia w sprawie, to dotycząca ich argumentacja organu nie mogła zająć wiele miejsca w tym uzasadnieniu. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 34 ustawy należało dla porządku wskazać, że organ nie stosował art. 34 ust. 3 pkt 3 w nowym brzmieniu (nowelizacja z dnia 28 lipca 2005 r. w Dz. U. Nr 163, poz. 1364 – patrz art. 7 i art. 8 ustawy nowelizującej). Według treści tego przepisu, projekt budowlany powinien m.in. zawierać projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki. Dołączony do akt sprawy projekt spełnia wymagania § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby samo wszczęcie sporu granicznego pozbawiało mocy prawnej dotychczasowe dane zawarte w ewidencji gruntów. Skarżący nie podważył przeprowadzonego przez organ dowodu z oględzin skarpy na granicy działek oraz drogi gminnej, pozwalającego na ustalenie bezpodstawności twierdzeń skarżącego o wpływie stanu technicznego skarpy i drogi na bezpieczeństwo użytkowania i możność dojazdu do działki inwestora. Nie zasługiwały na omówienie nierzeczowe i pełne pomówień dalsze argumenty skarżącego. Można dodać, że organy przeprowadziły dowód z dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego i dołączyły ją do akt sprawy, zatem była ona jawna dla skarżącego również w nin. postępowaniu. W dokumentacji tej znajduje się protokół graniczny, w którym skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do przebiegu granic, a jedynie odmówił jego podpisania bez podania przyczyn. Znajduje się tam również złożone na piśmie oświadczenie R. E., że przy dokonywaniu przez niego jako uprawnionego geodetę podziału nieruchomości (w 2001 r.), omyłkowo wytyczył granice między działkami nr [...] a działką skarżącego na korzyść działek skarżącego, jednak obecnie (dnia 8.06.2005 r.) nie kwestionuje tych granic jako zatwierdzonych ostateczną decyzją z uwagi na chęć dobrosąsiedzkiego zamknięcia tej sprawy. O ile dołączenie tego oświadczenia według skarżącego wywołało u niego odmowę podpisania protokołu granicznego, to można tym bardziej podzielić ocenę organu, że wszczęcie przez skarżącego sądowego postępowania rozgraniczeniowego nie mogło mieć żadnego znaczenia w sprawie pozwolenia na budowę na działkach nr [...]. Można jeszcze dodać, że kwestionowanie prac geodezyjnych z 2001 r. dotyczących podziału działki sąsiedniej nie oznaczało kwestionowania wcześniej istniejącej granicy pomiędzy działką skarżącego a działką sąsiednią nr [...]. Skarżący nawet nie twierdził, jakoby skonkretyzowany sposób rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego mógł chociażby hipotetycznie wpłynąć na ocenę wniosku inwestorów według § 12 warunków technicznych. Dostrzegając pełną zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym oraz zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.