II SA/Wr 851/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...]nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998r. ze zm.) oraz § 10 ust. l i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm./ - po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dn. [...]nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, tj. zawodowego uszkodzenia słuchu - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia, w części dotyczącej ustaleń faktycznych, organ drugiej instancji wskazał, iż E. S. pracował kolejno: - od [...]do [...] jako stolarz na wydziale stolarni [...]w J. A, - od [...]do [...]jako stolarz ręczny przemysłowy na wydziale stolarni [...] , po reorganizacji firmy od [...]w Spółce z o.o. B. Z charakterystyki stanowiska pracy z dn. [...]. wynikało, że zakres wykonywanych obowiązków obejmował różne prace stolarskie ręczne, polegające na montażu klejenia elementów drewnianych oraz z płyt stolarskich w zespoły przy użyciu kleju, gwoździ i wkrętów za pomocą narzędzi ręcznych oraz elektronarzędzi. Na tym stanowisku pomiarów hałasu nie wykonywano. Na maszynach stolarskich zainteresowany wykonywał natomiast czynności przecinania, frezowania, strugania, szlifowania oraz obsługi prasy hydraulicznej. W odniesieniu do 8 godzinnego czasu pracy stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości natężenia hałasu na stanowisku przy zastosowaniu pił widłowych (krotność przekroczenia normy wynosiła 1,6). Podnosząc następnie, że w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. E. S. był badany w dniach [...] i [...]. oraz [...], organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznano wówczas obustronne ubytki słuchu typu odbiorczego, nie mające klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. W trybie odwoławczym stronę skierowano na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dnia [...]Instytut wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej argumentując, że "badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe o zachowanej ciągłości z refleksem świetlnym. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała obustronnie zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 17dB, a dla ucha lewego - 17dB. Obustronnie obniżenie czułości słuchu na takim poziomie (tzw. niedosłuch audiometryczny) nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej - brak jest zatem podstaw do rozpoznania u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu." Odnosząc się do zarzutów odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zważył, iż do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § l ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził dalej organ odwoławczy - podstawą rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu, oprócz narażenia zawodowego na działanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy, jest długi okres pracy w narażeniu, jak i spełnienie kryterium określającego stopień upośledzenia słuchu. W przypadku E. S. placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych - D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - były zgodne co do faktu, iż pomimo narażenia na ponadnormatywny hałas w środowisku pracy wielkość obniżenia czułości słuchu (tzw. niedosłuch audiometryczny) nie powoduje skutków zdrowotnych u zainteresowanego, a więc nie upoważnia z lekarskiego punktu widzenia do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Wydane orzeczenia poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego, są obiektywne, spójne i spełniają kryteria opinii biegłego. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem E.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu - domagając się uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia, że uszkodzenie słuchu u skarżącego jest chorobą zawodową w rozumieniu przepisu § 1 powołanego wyżej rozporządzenia . Skarżący zarzucił, iż pierwsze symptomy choroby wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów, rozpoznane zostały już w roku 1992, także badania wykonane w latach następnych potwierdziły ubytek słuchu oraz jego związek z wykonywaną pracą, na poparcie czego skarżący przedłożył dowody w postaci audiogramów. W przeświadczeniu skarżącego - ustalenie w zaskarżonej decyzji ubytku słuchu ucha lewego i prawego na 17 dB pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem opiera się wyłącznie na jednym audiogramie z dnia [...], podczas gdy audiogramy z kolejnych dni tj. [...] i [...]wykazywały ubytek słuchu odpowiednio: 18 i 29 dB oraz 20 i 26 dB. W ocenie skarżącego cechą charakterystyczną dla urazów akustycznych jest pogłębianie się ubytku słuchu w miarę narażania na dłuższe lub powtarzające się ekspozycje na czynniki uszkadzające słuch - szum, hałas, i ten właśnie fakt potwierdzają wyniki badań z trzech kolejnych dni. Ubytek słuchu u skarżącego ujawnia się przy częstotliwościach natężenia 4000 Hz i powyżej 4000 Hz, a zatem - jak wywodził - nie można brać pod uwagę wyłącznie wyników badań poniżej tych częstotliwości lub tylko uśrednionych. Należy zatem przyjąć, iż ustalony zaskarżoną decyzją na 17 dB ubytek słuchu jest nieadekwatny do stanu rzeczywistego jak i do wyników przeprowadzonych badań. W końcowej części wywodów skargi skarżący powołał się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym podnosząc, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje związek przyczynowy między schorzeniem i warunkami pracy, a nie stopień jego zaawansowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności podkreślając, że wielkość obniżenia czułości słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych, a więc nie upoważnia z lekarskiego punktu widzenia do rozpoznania choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego oraz norm prawa materialnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W szczególności podnieść należy, iż w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa). Zgodnie z przyjętym przez Kodeks postępowania administracyjnego otwartym systemem dowodów ( art. 75 § 1 ), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie , a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanego art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Tym samym przedmiotowe orzeczenia lekarskie jako mające bez wątpienia charakter opinii biegłych, jakie wymienia art. 84 § 1 Kpa, stanowią dowód w rozumieniu art.75 § 1 Kpa, podlegający pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 Kpa. W niniejszej sprawie wszakże - jak trafnie zarzucono w skardze - nie dochowano wskazanych wyżej wymogów wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a wydane w sprawie orzeczenia lekarskie - stanowiące podstawę podjętych przez organy inspekcji sanitarnej decyzji - nie mogą być uznane za miarodajne w pełni. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1998r. sygn. I SA/1200/98 (LEX nr 45833) organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Tymczasem pierwsze z wydanych orzeczeń - z dnia [...]opracowane przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. nie sposób uznać za wyczerpujące i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości co do przesłanek przyjęcia braku klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu u skarżącego, skoro nie określa ono nawet stwierdzonego stopnia uszkodzenia słuchu, zaś w swym uzasadnieniu wskazuje tylko na rodzaj i ilość przeprowadzonych badań bez ich opisu i oceny. Sama konkluzja opinii lekarskiej bez umotywowania zajętego stanowiska nie spełnia w żadnym razie kryteriów opinii biegłego. Kolejne orzeczenie - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...], jakkolwiek pełniejsze w zakresie wypowiedzi odnośnie stwierdzonego stanu zdrowia skarżącego i poczynionego rozpoznania - budzi jednak zastrzeżenia w kontekście twierdzeń i zarzutów skarżącego sformułowanych w skardze, a dotyczących przyjętej przez Instytut wielkości obustronnego obniżenia czułości słuchu, ustalonego na poziomie 17 dB. Z załączonych przez skarżącego do skargi audiogramów wykonanych w powołanej placówce medycyny pracy z dat 15 i 16 października 2002r. w istocie wynikają wyższe wartości ubytku słuchu u skarżącego, tzn. kolejno w uchu prawym 18 i 20 dB, w uchu lewym 26 i 29 dB. Jedynie audiogram datowany na dzień [...] wykazuje wielkość ostatecznie przyjętą przez Instytut, tj. w lewym i prawym uchu po 17 dB. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę w ogóle nie ustosunkował się do tej okoliczności sprawy oraz sformułowanych przez skarżącego w omawianej materii zarzutów, nieznane zatem pozostają powody, dla których przyjęto za podstawę rozpoznania wyłącznie jeden z audiogramów - najwcześniejszy z dnia [...]. W tej sytuacji należy bezsprzecznie stwierdzić, iż nie wyjaśniono całokształtu okoliczności faktycznych. Na tle wspomnianych wyżej reguł postępowania (zawartych w artykułach 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa) powinnością organów jest ocena wszystkich dowodów w sprawie. Organ nie może pominąć żadnego z nich w analizie i winien jest wskazać dlaczego uznał dany dowód za niewiarygodny, nadto dokonane ustalenia stanu faktycznego nie mogą pozostawać w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Podkreślenia także wymaga, że nie wytłumaczono wnikliwie z jakich względów obustronnie obniżona czułość słuchu na poziomie 17 dB nie powoduje u skarżącego, cyt. "skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej". Taka wszakże argumentacja organu nie ma jednak znaczenia w sprawie, gdyż należy podkreślić, iż zawarte w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wyrażenie "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" oznacza, że wystąpienie uszczerbku zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem, co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej i to niezależnie od stopnia nasilenia. Ustawodawca w żadnym z przepisów rozporządzenia, ani w wykazie, nie uwarunkował badania przesłanek w zakresie stwierdzania o chorobie zawodowej od ustalenia stopnia zaawansowania schorzenia. Pogląd ten jest ugruntowany w niezmiennej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki SN - z 28.06.2000r. III RN 202/99 Wokanda 2000/9/33, z 11.03.1999 III RN128/98 OSANP 1999/24/771, z 04.06.1998r. III RN 36/98 OSNP 1999/6/192, wyroki NSA -z 22.03.2001 I SA 1389/00 LEX nr 77664, z 25.11.1998r. I SA 1342/98 LEX nr 45831). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny usunąć opisane wadliwości postępowania, uwzględniając fakt, że ustawodawca nie wprowadził w omawianym stanie prawnym przesłanki wielkości uszkodzenia słuchu jako kryterium prawnego stwierdzania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Zgłoszone w skardze żądanie skarżącego co do wniosku dowodowego z opinii biegłego lekarza sądowego oraz orzeczenia o chorobie zawodowej nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji badają zaskarżone decyzje administracyjne jedynie pod względem ich zgodności z prawem, a zatem rozpoznając skargę na dane rozstrzygnięcie oceniają, czy i jakie zostały naruszone przepisy prawa i wówczas są władne wyłącznie do usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego, nie mają natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w miejsce organów administracji. Z tych między innymi racji co do zasady sądy administracyjne nie przeprowadzają własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i mogą dopuścić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W powołanym świetle - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji wyroku.