II SA/Wr 851/18

Dnia 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA: Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA: Olga Białek Sędzia WSA: Gabriel Węgrzyn Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą Rady Gminy D. NR [...], z dnia [...] podjętą w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.", wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt, 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000), art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, 1566) oraz uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w § 1. uchwalono zmianę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." uchwalonego uchwalą [...] Rady Gminy D. z dnia 25 maja 2018 roku, w granicach gminy D.. § 2. Załącznikami do niniejszej uchwały są: 1) Ujednolicony tekst studium - załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 2) Ujednolicony rysunek studium - załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; 3) Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy D. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na tę uchwalę złożył Wojewoda D. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) i art. 54 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), wojewoda wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono Radzie Gminy D. podjęcie uchwały Nr [...] z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 7 pkt d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), polegającym na naruszeniu zasad oraz procedury sporządzania studium poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przewidzianego w art. 10 ust. 5- 7 ustawy. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu [...] Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.". Podstawy nieważności uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dniu przyjęcia uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem mniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, spowodowała stwierdzenie, że Rada Gminy D., uchwalając zmianę studium, naruszyła w sposób istotny zasady oraz procedurę jej sporządzania. Wskazać trzeba w tym miejscu, że zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium określają art. 10 i art. 11 pkt 4 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego traktowany jest jako przesłanka materialnoprawna legalności przyjętej przez radę gminy uchwały. Za istotne naruszenie trybu sporządzania studium należy rozumieć takie naruszenie prawa, które prowadzi do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2027/10). Podstawą prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały jest art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje radzie gminy uprawnienie do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jego uchwalenie. Art. 10 ust. 1 ustawy określa natomiast obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium, a ustęp 2 tego samego artykułu określa co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 ustawy określono szczegółową procedurę przeprowadzenia takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści. Zakres uwarunkowań studium zostać musi zatem skorelowany z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę przeprowadzonym na podstawie dodanych do art. 10 ustępów 5-7 ustawy. Jednocześnie przeprowadzony bilans wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy uwzględniać powinny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Odnosząc powyższe rozważania do treści uchwały podjętej przez Radę Gminy D. należy zauważyć, że podczas prac planistycznych prowadzonych odnośnie do uchwały nie sporządzono wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rada Gminy, przyjmując zmianę studium dokonaną uchwałą Nr [...], obowiązana była uwzględnić wymóg art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego tekstu studium. Przyjmując zmianę studium rada zobowiązana bowiem została do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne - nie można przy tym apriorycznie uznać, że wprowadzone przez zmianę studium nowe treści nie wpłyną na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż ten nie został wcześniej sporządzony. Dokonując zmiany treści studium rada zobowiązana była dostosować jego brzmienie do wymogów przewidzianych przez ustawodawcę. Uchwałą Nr [...] wprowadzono funkcje AG - aktywności gospodarczej oraz MN - zabudowy mieszkaniowej na terenach, które w obowiązującym dotychczas studium posiadały funkcję R - gruntów rolnych. Jednak w dokumencie studium nie odniesiono się do zagadnień związanych z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa wart. 10 ust. 1 pkt 7 d oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie w uzasadnieniu do uchwały (przedostatni akapit), w jednym zdaniu zapisano, że zmiana ta nie wymaga sporządzenia bilansu: "Zmiana studium nie wyznacza zasadniczo nowych obszarów na zabudowę, wprowadza jedynie korekty przeznaczeń dla obszarów lub ich części, które w dotychczasowym studium nie byty przeznaczone na zabudowę ale stanowią całość nieruchomości lub ich kontynuację, zatem nie wymaga sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt. 7 lit, d oraz ust. 2 pkt. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przewidzianego w art. 10 ust. 5-7 ustawy, Rada Gminy D. naruszyła w sposób istotny zarówno zasady, jak i procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób istotny. Brak przeprowadzonego bilansu bezpośrednio rzutuje na treść studium, gdyż to na jego podstawie należało określić uwarunkowania dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz uwzględnić jego wyniki przy wymaganych przez art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikających z audytu krajobrazowego, oraz kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, i w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę pociąga za sobą wadliwość dalszych elementów studium, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia niezgodności z prawem całej uchwały. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając wedle tych zasad legalność uchwały Rady Gminy D. NR [...] z dnia [...] podjętej w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.", doszedł do przekonania, że kwestionowana uchwała wymaga eliminacji z obrotu prawnego w całości, zgodnie z treścią art. 147 § 1ppsa, stosownie do którego sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Według art. 91 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. dz. u. z 2018 r., poz. 994) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Jeśli zaś, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w terminie wyznaczonym przez ustawę organ nadzoru nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego, w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego remonstrowanej uchwały, wnosi na nią skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, a zatem takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń, których skutkiem jest nieważność uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16 - Lex nr 2145735). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2018.1945, z dnia 2018.10.10) w art. 10 ust. 1 określa uwarunkowania, jakie, w szczególności. należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu studium. Zgodnie z pkt 7 tej regulacji, są to potrzeby i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W efekcie, stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w studium określa się m.in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Dalej trzeba przypomnieć, że godnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.)" Istotne naruszenie zasad sporządzania studium (...), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium. Suma dotychczasowych uwag wskazuje, że ustawodawca sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zakwalifikowuje do zasad sporządzenia studium. Należy bowiem wskazać, że bilans terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Z kolei art. 27 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb sporządzania studium jest to sekwencja czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 10 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody D. i wywiedzioną w skardze argumentację o podjęciu uchwały Rady Gminy D. NR [...], z dnia [...] podjętą w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5 i art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p., poprzez niesporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, mimo wymogu ustawowego, co jak prawidłowo ocenił organ nadzoru stanowi o istotnym, bo nieakceptowalnym z punktu widzenia porządku prawnego, naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium w całości. Dodać jeszcze można, że przywołane unormowania i użycie, przez ustawodawcę sfomułowania "dokonując bilansu (...), kolejno" stanowczych zwrotów, "formułuje się", "szacuje się", "porównuje się", "określa się" wskazuje, że ustawodawca określił obowiązki w zakresie sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przez organy uchwałodawcze w sposób wiążący. Reasumując, na podstawie art. 147 ppsa, należało orzec jak w sentencji.