II SA/Wr 853/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2012 r. nr XXXI/701/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części osiedla Żerniki we Wrocławiu I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 11, § 19 ust. 4 pkt 1 i 2 we fragmentach "na odcinku wskazanym na rysunku planu" oraz załącznika graficznego nr 1 w zakresie dotyczącym "odcinków dojazdu do terenów"; II. ustala, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 11, § 19 ust. 4 pkt 1 i 2 we fragmentach "na odcinku wskazanym na rysunku planu" oraz załącznika graficznego Nr 1 w zakresie dotyczącym "odcinków dojazdu do terenów" - uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/701/12 z dnia 13 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części osiedla Żerniki we Wrocławiu - jako naruszających art. 28 ust. 1 w zw. z 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie r.w.z.p.), poprzez naruszenie zasad sporządzania planu i przekroczenie upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w § 3 ust. 2 pkt 11 Rada Miejska zaliczyła do obowiązujących ustaleń planu oznaczenie graficzne na rysunku planu w postaci: "odcinki dojazdu do terenów", zaś w § 19 ust. 4 wprowadziła z kolei regulację, zgodnie z którą: "dojazd do terenu: 1) 6U/1 dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KDD/1 oraz 2KDL/2 na odcinku wskazanym na rysunku planu; 2) 6U/2 dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KDD/3 oraz 2KDL/2 na odcinku wskazanym na rysunku planu". Ponadto na rysunku planu oznaczono odcinki, na których mogą być zlokalizowane dojazdy do terenów 6U/1 oraz 6U/2. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska za pomocą powyższej regulacji postanowiła o skomunikowaniu terenów 6U/1 oraz 6U/2 poprzez tereny 3KDD/1 i 3KDD/3 w myśl przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a r.w.z.p., jednakże rozstrzygnęła równocześnie o lokalizacjach dojazdów do terenów 6U/1 oraz 6U/2 z drogi oznaczonej symbolem 2KDL/2, poprzez wyznaczenie odcinków, na których mogą być one zlokalizowane. Rada Miejska uznała wyznaczenie takich odcinków za obowiązujące ustalenia planu (§ 3 ust.2 pkt 11). Autor skargi wyjaśnił, że droga 2KDL/2, z której to zgodnie z ustaleniami planu jest możliwa lokalizacja dojazdu do terenów 6U/1 i 6U/2 na odcinkach wyznaczonych w planie stanowi projektowaną drogę publiczną, na której będzie obowiązywać ulica klasy lokalnej (§ 27 ust.2). W myśl § 12 uchwały teren oznaczony w planie symbolem 2KDL/2 stanowi obszar przeznaczony na cele publiczne. Zdaniem Wojewody, organ uchwałodawczy stanowiąc w powyższym zakresie przekroczył upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Wskazano przy tym, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) określa w sposób szczegółowy zadania i kompetencje organu pełniącego funkcję zarządcy drogi. Wedle art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z definicją legalną pojęcia "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 u.d.p., jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru uważa zatem, iż zgodnie z definicją zawartą w u.d.p. przez "dojazd" do terenów 6U/1 i 6U/2 określonych w planie należy de facto rozumieć "zjazd", o którym mowa w art. 4 pkt 8 tej ustawy, bowiem podobnie jak zjazd stanowi połączenie nieruchomości z drogą publiczną. W związku z czym wszelkie regulacje dotyczące zjazdów z dróg publicznych należy w tym przypadku odnieść bezpośrednio do dojazdów określonych w kwestionowanej uchwale stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono nadto uwagę, że w 29 ust. 3 u.d.p. określono elementy treściowe decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, zaś w art. 29 ust. 4 u.d.p. przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Organ nadzoru wskazał, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Regulacja u.d.p. wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tej kategorii sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p. stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Organ nadzoru również zauważył, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej bądź jak w tym przypadku dojazdów, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak już podkreślono, wolą ustawodawcy kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ nadzoru argumentował, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymagany zakres ustaleń w tej kategorii sprawach precyzuje § 4 pkt 9 r.w.z.p. Z powyższego wynika, że określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia zakres treściowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym przedmiocie. Rada Miejska, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczanej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że zaskarżony § 3 ust. 2 pkt 11, § 19 ust. 4 pkt 1 i 2 we fragmentach "na odcinku wskazanym na rysunku planu" oraz załącznik graficzny Nr 1 w zakresie dotyczącym "odcinków dojazdu do terenu" tejże uchwały stanowią ważny element funkcjonalny rozwiązań projektowych przyjętych przy opracowaniu przedmiotowej uchwały. Obszar w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części osiedla Żerniki we Wrocławiu, w szczególności w rejonie przyległym do terenu ulicy głównej tzw. Osi Inkubacji (1KDGP), podlegał wnikliwej analizie w zakresie rozwiązań komunikacyjnych. Wprowadzenie ulicy wysokiej klasy wymagało zaprojektowania odpowiednich podłączeń układu obsługującego w sposób umożliwiający zachowanie bezpieczeństwa ruchu oraz jednocześnie zapewniających prawidłową obsługę terenów inwestycyjnych przyległych do trasy. W granicach objętych planem miejscowym umożliwiono, poprzez tereny ulic lokalnych 2KDL/1 i 2KDL/2, podłączenie do terenu ulicy głównej ruchu przyspieszonego 1KDGP. Jednocześnie dla obsługi terenów przyległych zaprojektowano przebieg w/w ulic lokalnych z podłączeniami ulic niższej klasy, czyli dojazdowych. Rozwiązanie przebiegu terenu ulicy 2KDL/2, na której wprowadzono dla dwóch terenów ograniczenia w postaci "odcinków dojazdu do terenów", jest w szczególności uzasadnione bliskością miejsca włączenia do terenu ulicy 1KDGP. Na ciągu terenu ulicy 2KDL/2, miejsce szczególnie skomplikowane pod kątem przyszłych rozplotów ruchu to obszar, w którym tereny ulicy 2KDL/1 i 2KDL/2 stykają się z terenem ulicy 1KDGP oraz jednocześnie rozchodzi się na odcinek północny i wschodni. Rozwiązanie tego skrzyżowania w sposób umożliwiający bezpieczne włączenia i wyłączenia we wszystkich kierunkach wymaga wprowadzenia ograniczeń dla włączeń związanych np. z bezpośrednią obsługą terenów przyległych. Dopuszczenie na terenie 6U/2 przeznaczeń mogących wygenerować dodatkowe potoki samochodów wymagało podjęcia kroków umożliwiających ich odseparowanie od głównego skrzyżowania i podłączenie ich dopiero poza obszarem oddziaływania skrzyżowania. W związku z tym wyznaczono dla obsługi terenu 6U/2 na terenie ulicy 2KDL/2 odcinek dojazdu oddalony od skrzyżowania z terenem ulicy 1KDGP. Przebieg terenu ulicy 2KDL/2 na odcinku prostopadłym do terenu ulicy 1KDGP to obszar długości około 65 m, który w miejscu podłączenia terenu ulicy 3KDD/3 odgina się w kierunku zachodnim. Mamy tu do czynienia z kolejnym skrzyżowaniem usytuowanym w sąsiedztwie skrzyżowania z terenem ulicy 1KDGP, a więc kolejną kumulację ruchu od strony wschodniej - z terenów mieszkaniowych oraz z kierunku zachodniego (ul. Przybyły prowadząca z północy z osiedla Żerniki). Dlatego też odcinek dojazdu do terenu 6U/1 został wyznaczony poza obszarem oddziaływania skrzyżowania terenu ulicy 2KDL/2 z terenem ulicy 3KDD/3. W dalszej części odpowiedzi na skargę jej autor przekonywał, że tereny 6U/1 i 6U/2 zostały zaprojektowane jako kompozycyjna całość, która dodatkowo podkreślona jest poprzez usytuowanie obszaru dominant flankujących strefę wjazdu do obszaru zabudowy mieszkaniowej poprzez teren ulicy 2KDL/2. Odcinki dojazdu do terenu wyznaczone zostały poza obszarem usytuowania dominant wskazanych w planie, co pozwala na uzyskanie w pełni skomponowanego naroża, nie zakłóconego wjazdami na teren. Dodatkowo, dzięki wskazanym w planie "odcinkom dojazdu" do terenów 6U/1 i 6U/2 możliwe będzie wykształcenie skrzyżowań z zachowaniem odpowiednich warunków zarówno dla płynności ruchu do skrzyżowania z terenem ulicy 1KDGP, jak również dla przeplatania ruchu w celu dojazdu do terenów inwestycyjnych przyległych do Osi Inkubacji lub znajdujących się w niedalekiej od niej odległości. Autor odpowiedzi na skargę argumentował, że sporządzanie m.p.z.p. wymaga przeprowadzenia analiz dotyczących wpływu planowanego zagospodarowania na ruch uliczny. Planowanie terenów usługowych w obszarze przyległym do trasy wysokiej klasy jest dla niej samej korzystne z punktu widzenia przestrzeni miejskiej - tereny takie ożywiają samą trasę, dzięki temu nie jest ona postrzegana jako element wyłącznie infrastrukturalny. Zdaniem Prezydenta Wrocławia, ograniczenia dostępności tras wysokiej klasy (jak w przypadku terenu ulicy 1KDGP), wymagają zaprojektowania sieci dróg obsługujących, które z jednej strony umożliwiają zjazd z trasy, ale jednocześnie mają zapewnić również obsługę terenów inwestycyjnych. Dlatego też w planie miejscowym poszukuje się rozwiązań, które stanowią kompromis pomiędzy powyższymi uwarunkowaniami. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, przyjęte ustalenia w zakresie wskazania "odcinków dojazdu" nie były tylko realizacją wymogu ustalenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji, ale przede wszystkim określały szczególne warunki zagospodarowania terenów, które nadały kształt i charakter rozwiązaniom projektowym planu. Tereny 6U/1 oraz 6U/2 stanowią silny akcent pomiędzy jednostką mieszkaniową a Osią Inkubacji - w dalszym przebiegu kontynuacją tych rozwiązań są tereny 8ZP-U oraz 11ZP/1. Tereny te stanowią obszar separacyjny, istotny pod względem jakości życia mieszkańców osiedla oraz ładu przestrzennego, który zapewnia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił w całości zarzuty i argumentację skargi dotyczącą stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 11, § 19 ust. 4 pkt 1 i 2 we fragmentach "na odcinku wskazanym na rysunku planu" oraz załącznika graficznego Nr 1 w zakresie dotyczącym "odcinków dojazdu do terenów" zaskarżonej uchwały. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż treść zaskarżonego fragmentu planu wymagała usunięcia ze względu na naruszenie ustawowych prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Przyjęta przez Radę Miasta regulacja prawna naruszyła wskazane w skardze przepisy prawne, a przez to zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Trafnie wskazano, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie dojazdów do terenów 6 U/1 oraz 6U/2 nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p., a w szczególności art. 29 ust. 1 i ust. 2 stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Rację ma organ nadzoru podnosząc, że związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej bądź jak w tym przypadku dojazdów, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem organ nadzoru wskazuje na przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, jak i na przepis § 4 pkt 9 r.w.z.p., który uściśla /określa/ owe ustalenia. Określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może - jak to słusznie zauważył Wojewoda - oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Tym samym treść § 3 ust. 2 pkt 11, § 19 ust. 4 pkt 1 i 2 we fragmentach "na odcinku wskazanym na rysunku planu" oraz załącznika graficznego Nr 1 w zakresie dotyczącym "odcinków dojazdu do terenów" zaskarżonej uchwały należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Z tych też względów, mając na uwadze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z naruszeniem podanych przepisów prawnych regulujących dopuszczalną treści uchwały, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.