II SA/Wr 853/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 13 listopada 2014 r. D.J.-Ch., koordynator projektu z Wydziału Nieruchomości Komunalnych Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. złożyła wniosek o wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych nr 31/1, 3/10, AM 2, obręb P., wskazując jako interes prawny wnioskodawcy w dostępie do danych identyfikujących właściciela lub władającego nieruchomością objętą wnioskiem przepisy art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. dnia 21 listopada 2014 r. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...], w którym określił wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. M.L., Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. wniósł o wyjaśnienie wysokości ustalonej opłaty, wskazując przepisy art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako podstawę do zwolnienia z opłaty za wnioskowany wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Wobec powyższego, Prezydent W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "określenia wysokości należnej opłaty za udostępnienie wypisów z rejestru gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej sporządzonych w ramach zamówienia zarejestrowanego pod nr [...]". Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezydent W. określił wysokość opłaty za sporządzone wypisy z rejestru gruntów oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej na kwotę 300 zł. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie udokumentował, że jest podmiotem uprawnionym do otrzymania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków wedle zapisów art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym, zdaniem organu II instancji, złożony wniosek nie powinien być skutecznie zrealizowany i z tej przyczyny wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne zostało uznane za bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina W., żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna tego postępowania określona w art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nadal trwa, a postępowanie to wszczęte zostało wnioskiem o wyjaśnienie wysokości ustalonej opłaty, złożonym przez umocowaną do tego osobę. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję uznając iż rozstrzygnięcie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego narusza przepisy art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż organ II instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie na skutek odwołania strony skarżącej, a ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, czym z kolei naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę i wydając decyzję z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że z art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym m.in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej. Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Natomiast ust. 5 stanowi, iż starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Zgodnie z art. 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają m. in. opłaty za sporządzanie i wydanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie: prokuratury; sądów rozpatrujących sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa; organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań; organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu: ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Postanowienia art. 40d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią że opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przepisy art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią że w przypadku sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przenosząc wyżej opisane rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że przy naliczaniu opłaty za wnioskowane wypisy z rejestru gruntów oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej nie ma zastosowania zwolnienie z opłaty wynikające z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kierowanej przez odwołującego korespondencji (pismo z dnia 25 listopada 2014r. nr [...] i odwołanie z dnia 2 stycznia 2015r.) wynika, że "wypisy i wyrysy pozyskane z zasobu ewidencji gruntów i budynków m. W. były niezbędne do ujawnienia w księdze wieczystej zmian, wnikających z decyzji Prezydenta W. o ustaleniu lokalizacji drogi – inwestycji pod nazwą Budowa ulic R. i S. na osiedlu P. we W. Nr [...] z dnia 11.05.2009 r., tj. wyłączenia z księgi wieczystej nr [...] działki gruntu nr 3/10, AM 2, obręb P. i dołączenia do księgi wieczystej [...] oraz do wyłączenia z księgi wieczystej nr [...] działki gruntu nr 31/1, AM 2, obręb P. i dołączenia do księgi wieczystej [...] (prowadzonej dla działek objętych ww. inwestycją), a tym samym ujawnienia prawa własności Gminy W.". W związku z tym, że w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr: 31/1, 3/10, AM 2, obręb P. prawo własności jest już ujawnione, stosując zasadę exceptiones non sunt extentendae" (wyjątki nie są interpretowane rozszerzająco), nie można przy rozstrzyganej sprawie zastosować zwolnienia z opłaty wynikającego z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dalej organ wskazał, że w art. 40 b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zamieścił konkretne przypadki - wyjątki od ogólnej zasady odpłatności za sporządzane i wydawane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. Przywoływany przez odwołującego zapis dotyczy tylko i wyłącznie działań organów jednostek samorządu terytorialnego mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Nie można tego wyjątku rozszerzać i stosować do innych działań związanych z gospodarką nieruchomościami organów administracji rządowej czy jednostek samorządu terytorialnego. Nieodpłatne wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego organom administracji rządowej oraz jednostkom samorządu terytorialnego jest uzależnione od zwrócenia się przez te organy i jednostki z niezbędnym żądaniem związanym z ich działaniami szczegółowo opisanymi w tym przepisie. Oznacza to, iż nieodpłatne udostępnienie wypisów i wyrysów organom i jednostkom wskazanym w pkt 4 musi być uwarunkowane prowadzonymi przez nie postępowaniami, ściśle określonymi w zamkniętym katalogu zawartym w tym punkcie. Skoro zatem prawo własności Gminy W. do działki nr 31/1, 3/10, AM 2, obręb P. jest już w księdze wieczystej ujawnione, to pobranie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w celu odłączenia działki gruntu od księgi wieczystej i założenia dla nich nowej księgi wieczystej lub dołączenia do istniejącej księgi wieczystej podlega opłacie. W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż zasadnie organ I instancji ustalił wysokość opłaty, stosując postanowienia tabeli nr 11 poz. 6 z załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując zasadność złożonej skargi Gmina W. wskazała, że w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o ujawnianiu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1460) został nałożony obowiązek ujawnienia prawa własności do nieruchomości w księgach wieczystych. Intencją ustawodawcy było, aby każda nieruchomość posiadała księgę wieczystą, w której ujawnione będzie prawo własności i to bez względu na to, czy dana nieruchomość nie miała wcześniej założonej księgi wieczystej, czy też została wyłączona bez zakładania dla niej nowej księgi wieczystej. W związku z powyższym aktualnie wyłączenie z księgi wieczystej działki gruntu skutkuje albo założeniem dla niej nowej księgi wieczystej i ujawnieniem w niej prawa własności albo dołączeniem jej do innej księgi wieczystej, w której prawo własności dla danego podmiotu zostało już ujawnione. Ponadto, ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489 z późn. zm.) zostały wprowadzone zmiany w przepisach obowiązujących m.in. w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. w art. 40 został dodany ust. 3d zawierający wyjątki od zasady, że udostępnianie materiałów zasobu ewidencji gruntów i budynków jest odpłatne. W wyniku zaś kolejnej nowelizacji niniejszej ustawy dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897) zapisy co do wyłączenia od zasady, że udostępnianie materiałów zasobu ewidencji gruntów i budynków jest odpłatne znalazły swoje odzwierciedlenie w treści art. 40b ust. 2. Wyjątek wynikający z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczy przypadku ujawnienia prawa jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości w księdze wieczystej. Ustawodawca nie określił przy tym jednak, czy dotyczy to jednokrotnego (pierwotnego) ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości, czy obejmuje również przypadki wyłączenia działki geodezyjnej z księgi wieczystej, w której ujawniono już prawo własności jednostki samorządu terytorialnego i założenia dla niej nowej księgi wieczystej z wpisem własności dla jednostki samorządu terytorialnego lub dołączenia do istniejącej księgi wieczystej. W niniejszej sprawie przedmiotowy wypis i wyrys pozyskany z zasobu ewidencji gruntów i budynków m. W. był niezbędny do wyłączenia z księgi wieczystej nr [...] działki gruntu nr 3/10, AM-2 obręb P. i dołączenia jej do księgi wieczystej [...] oraz do wyłączenia z księgi wieczystej [...] działki gruntu nr 31/1 AM 2, obręb P. i dołączenia jej do księgi wieczystej [...],a tym samym ujawnienia w nowej księdze wieczystej prawa własności Gminy W. do oznaczonych jak wyżej działek gruntu. Dokument ten został zatem wykorzystany w związku z działaniami jednostki samorządu terytorialnego tj. Gminy W. w sprawie dotyczącej ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej i powinien podlegać wyłączeniu od pobrania opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko, iż w realiach niniejszej sprawy nie wystąpił przewidziany przez prawodawcę wyjątek od ogólnej zasady odpłatności za sporządzenie i wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy wymagało jedynie rozstrzygnięcia sporne pomiędzy stronami zagadnienie prawne, czy przewidziane w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: p.g.i k.) niepobieranie opłaty za wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków, żądanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, odnosi się do działania j.s.t. dotyczącego nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej, czy obejmuje ponadto przypadek zamiaru założenia księgi wieczystej dla działki odłączonej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa j.s.t. do tej działki. W ocenie Sądu prawidłowa była argumentacja organu postulująca ścisłą wykładnię wyjątku od ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty i rozstrzygania powstałych wątpliwości na korzyść zasad odpłatności. Podejmując próbę poszerzenia argumentacji organu można wskazać, że strony pośrednio nawiązują do kontrowersji wokół pojęcia nieruchomości gruntowej (nieruchomość w znaczeniu kodeksowym, czyli art. 46 § 1 k.c. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 oraz w znaczeniu wieczystoksięgowym czyli według ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2013 r., poz. 707 – patrz komentarz T. Czecha do art. 1 u.k.w.h. tezy 87-92 i M. Bednarek "Mienie – Komentarz do art. 44-553 k.c." s. 89-94, 98-100). Dominujący jest pogląd o jednolitości definicji nieruchomości. Przyjmuje się, że działki gruntu o odrębnych numerach, objęte jedną księgą wieczystą, składają się na jedną nieruchomość (uchwała II CZP 8/2013). Podkreśla się, że zwarty obszar gruntu należący do jednego właściciela może stanowić kilka nieruchomości, jeżeli dla poszczególnych fragmentów tego obszaru urządzono oddzielne księgi wieczyste. O liczbie nieruchomości decyduje więc wola właściciela. Przy omawianiu tego zagadnienia autorzy posługują się pojęciem tzw. manipulacji wieczystoksięgowych (M. Bednarek s. 98-99) i zwracają uwagę na ich aspekt przedmiotowy, skoro podmiot prawa własności nie ulega zmianie (patrz również § 103-104 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym Dz.U. z 2013 r., poz. 1411). Rozważania powyższe podbudowują intuicyjne przeświadczenie organu, że utworzenie kilku nieruchomości w miejsce większej nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, nie wywołuje ujawnienia prawa własności do tych nieruchomości, gdyż prawo zostało już uprzednio ujawnione przy zakładaniu pierwotnej księgi wieczystej. Oczywiście założenie nowych ksiąg wieczystych musi być połączone z ujawnieniem prawa własności do powstałych nieruchomości, jednak stanowi ono przejaw woli właściciela zmiany przedmiotu prawa już mu przysługującego. W ocenie Sądu czym innym jest ujawnienie prawa własności w rozumieniu przepisów ustawowych tworzących powinność właściciela założenia księgi wieczystej (art. 35 u.k.w.h. i postanowienie I CSK 82/10, powołana przez skarżącego ustawa z dnia 7 września 2007 r. Dz.U. z 2012 r., poz. 1460) dla nieruchomości nie posiadającej dotychczas księgi wieczystej, a czym innym ujawnienie prawa będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. W tym drugim przypadku wpis prawa własności nie tyle ujawnia prawo do tej pory nieujawnione, lecz stanowi konieczny element wyodrębnienia przedmiotu już ujawnionego prawa. Nie zakłada się ksiąg wieczystych bez wpisania prawa własności. Gdy jednak ustawodawca przynagla j.s.t. do zakładania ksiąg wieczystych i ułatwia im to działanie poprzez zwolnienie od opłat geodezyjnych, to po osiągnięciu zamierzonego celu ustawowego nie ma już podstaw do stosowania tych mechanizmów ustawowych. Trafnie podkreślił organ, że późniejsze działania wieczystoksięgowe ujawnionego już właściciela nieruchomości podejmowane są w jego własnym interesie. Nie są to działania konieczne i nie zmierzają do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Ujawnienie to stanowi jedynie pośredni element działania podjętego w innym celu. O ile zatem ustawa (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i k.) posługuje się pojęciem "ujawnienia prawa" bez zróżnicowania, czy chodzi o ujawnienie prawa dotychczas niewpisanego do księgi wieczystej, czy ujawnienie będące pochodną działań wieczystoksięgowych, to niewątpliwie niepobieranie opłaty geodezyjnej będzie usprawiedliwione jedynie w tym pierwszym przypadku. Ujawnienie prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej dotyczącej prawa już ujawnionego w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania ustawowego zwolnienia od opłaty. Można powtórzyć, że prawo to ujawnia wówczas nie gmina, lecz sąd wieczystoksięgowy przy zakładaniu nowej księgi wieczystej dla odłączonej działki. Prawo to również nie powstało w wyniku odłączenia działki z dotychczasowego przedmiotu prawa i w rzeczywistości nie zostaje ujawnione, lecz podzielone w ramach prawa przysługującego nadal temu samemu podmiotowi. Skarżący przytoczył jako jedyny, argument wynikający z brzmienia przepisu, w którym posłużono się pojęciem "ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej", że przecież jego prawo do odłącznej działki zostanie ujawnione w księdze wieczystej. W dotychczasowych rozważaniach argument ten został oceniony jako nieuzasadniony z uwagi na ratio legis odstąpienia od pobierania opłaty. Bardziej uzasadnione jest bowiem zawężające rozumienie pojęcia ujawnienia w omawianym przypadku, o czym była już mowa. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.