II SA/Wr 854/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 1a, art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]roku Nr [...] odmawiającej przyznania zasiłków celowych - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ I-szej instancji na podstawie art. 6 ust. 1 a , art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego (Dz. U. Nr 114, poz. 1220) odmówił przyznania M. D. zasiłku celowego na zakup żywności, obiadów, obuwia, spodni, środków czystości, opłacenia bieżącego rachunku za wodę. W uzasadnieniu decyzji organ I-szej instancji podał, że w myśl powołanych w decyzji przepisów wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W powyższej sprawie strona została listem poleconym poproszona do zgłoszenia się w dniu [...] r. o godz. 9.00 przy ul. D. w celu sporządzenia wywiadu, przesyłki M. D. nie odebrał i nie stawił się w wyznaczonym terminie . Odwołanie od decyzji złożył M. D. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy zarzucając, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo, zaś decyzję wydała osoba wyłączona od udziału w sprawie. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, chociaż nie z przyczyn wskazanych w odwołaniu. Przyczyną dla której organ I-szej instancji odmówił przyznania M. D. świadczenia w postaci zasiłku celowego był fakt , że nie stawił się on w Ośrodku Pomocy Społecznej celem sporządzenia wywiadu środowiskowego. Niewątpliwym jest w świetle art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego i wywiad ten przeprowadza pracownik socjalny. Zatem nieprzeprowadzenie takiego wywiadu z winy strony może powodować niekorzystne dla niej konsekwencje w postaci odmowy przyznania świadczeń. W powyższej sprawie brak jednak było, przynajmniej na tym etapie postępowania i przy takich ustaleniach zawartych w zaskarżonej decyzji , podstaw do przyjęcia , że M. D. swoim zawinionym zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie powyższego wywiadu. Nieprawidłowym było bowiem wezwanie M. D. do siedziby Ośrodka celem sporządzenia wywiadu , w myśl § 3 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia wywiad ten powinien zostać przeprowadzony w miejscu zamieszkania w terminie 14 dni .W tej konkretnej sprawie , co już podkreślano we wcześniejszych decyzjach tut. Kolegium za celowe wydaje się także pisemne powiadomienie (za potwierdzeniem odbioru) Pana M. D. o terminie (ewentualnych terminach) w jakim wywiad ten miałby być przeprowadzony . Na marginesie należy zwrócić uwagę, że właściwym wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a., polegającego na powołaniu podstawy prawnej, jest nie powołanie całego aktu prawnego jak to miało miejsce w powyższej sprawie w przypadku rozporządzenia z dnia 18 września 2001 r. lecz konkretnego przepisu z tego aktu prawnego. W złożonej skardze M. D. zarzucił, iż "zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.)". Ponadto podał, że " zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji .Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy , a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił organ pierwszoinstancyjny ." W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z powodu powtarzającego się naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że niezrozumiały jest zarzut skargi, że organ odwoławczy zmienił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, orzekając w innym zakresie niż organ I instancji, co – zdaniem skarżącego – powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, podejmując decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie wystąpiono poza zakres rozstrzygnięcia I instancji, nie zmieniono rodzaju sprawy i nie rozszerzono jej zakresu, a zatem w żadnym stopniu nie naruszono zasady dwuinstancyjności. Brak zatem podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji. Skarżący nie wykazał także, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. od zaistnienia których zależy stwierdzenie nieważności, a także nie uzasadnił podstawy twierdzenia, że decyzję wydała osoba wyłączona od udziału w sprawie. Podstawą taką nie może w każdym razie być wysuwanie pod adresem takiej osoby nie popartych żadnym dowodem zarzutów. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 kpa - który ma zastosowanie w sprawie - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej oceny decyzji przez organ I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen. Zaznaczyć ponadto należy, że art. 138 § 2 zdanie 2 kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielenia wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji stwierdził uchybienia w zakresie sposobu powiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, co skutkowało tym, iż wywiad ten nie doszedł do skutku. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał wady postępowania popełniane przez organ I instancji i uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i ustalił zakres tego postępowania. O treści rozstrzygnięcia decydować jednak będzie organ I instancji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Natomiast, skarga dotycząca pracy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. – nie mając wpływu na kształt indywidualnej decyzji, może być przedmiotem postępowania skargowego i wnioskowego, według kodeksu postępowania administracyjnego.