II SA/Wr 854/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję w sprawie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. W uzasadnieniu organ na wstępie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Wniosek złożył pracownik Urzędu Miejskiego W., powołując art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.i k., obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 520). Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty. Pełnomocnik Gminy W. wniósł o wyjaśnienie zasadności wymierzenia opłaty. W związku z tym Prezydent Wrocławia wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wysokości opłaty, a następnie w decyzji określił wysokość opłaty w kwocie 150 zł. W odwołaniu Gmina W. wskazała, że wypis i wyrys był niezbędny do wyłączenia określonej działki gruntu z dotychczasowej księgi wieczystej w celu założenia dla niej nowej księgi wieczystej, a tym samym ujawnienia w nowej księdze wieczystej prawa własności Gminy, co wyklucza pobieranie opłaty (art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i k.). Organ rozstrzygając sprawę po raz pierwszy uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskutek uznania, że wnioskodawca nie udokumentował uprawnienia do otrzymania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 5 p.g.i k. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi Gminy uchylił decyzję odwoławczą, jako naruszającą art. 40f ust. 1 p.g.i k. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ omówił brzmienie przepisów art. 24 ust. 3 i 5, art. 40b, art. 40d, art. 40e i art. 40f p.g.i k. W ocenie organu w nin. sprawie nie wystąpiła podstawa do niepobierania opłaty. Z treści wniosku Gminy wynikało, że prawo własności działki dla której wypis i wyrys chce uzyskać, jest już ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z treścią art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g. i k. opłaty nie pobiera się za wypisy i wyrysy żądane w związku z działaniem j.s.t. mającym na celu ujawnienie przysługującego jej prawa. Wyjątek od zasady pobierania opłaty nie może być interpretowany rozszerzająco (zasad "exceptiones non sunt extentendae"). Wnioskodawca podjął działanie związane z gospodarką nieruchomościami, nie zaś zamiarem ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Pobranie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego w celu odłączenia działki z księgi wieczystej, podlega opłacie. Wysokość opłaty jest zgodna z zapisem tabeli nr 11 poz. 6 załącznika do ustawy. W skardze do sądu administracyjnego Gmina zakwestionowała pogląd prawny organu. Gmina ma obowiązek ujawnienia prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych (ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego Dz.U. z 2012 r., poz. 1460). Zgodnie z intencją ustawodawcy każda nieruchomość ma posiadać księgę wieczystą w tym poza wieczystoksięgowe lub "wyłączone bez zakładania dla niej nowej księgi wieczystej". Wyłączenie działki gruntu z księgi wieczystej skutkuje założeniem dla niej nowej księgi wieczystej i ujawnieniem w niej prawa własności albo dołączeniem jej do innej księgi wieczystej, w której prawo zostało już ujawnione. Ustawodawca w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i k. nie określił, czy zwolnienie z opłaty dotyczy jednokrotnego (pierwotnego) ujawnienia prawa własności, czy obejmuje również przypadki wyłączenia działki geodezyjnej z księgi wieczystej i założenia dla niej nowej księgi wieczystej. Wypis i wyrys był niezbędny do ujawnienia prawa własności Gminy w nowej księdze wieczystej założonej dla odłączonej działki. Wskazany sposób wykorzystania żądanego dokumentu wprost odpowiada treści przepisu zawierającego zwolnienie z opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Zawarty w ustawie wyjątek od zasady odpłatności dotyczy działania j.s.t. w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, czyli nieruchomości nie mających założonej księgi wieczystej. Prawo własności działki było wpisane do księgi wieczystej i jej odłączenie w celu założenia nowej księgi wieczystej nie stanowi ujawnienia prawa w rozumieniu powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy wymagało jedynie rozstrzygnięcia sporne pomiędzy stronami zagadnienie prawne, czy przewidziane w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i k. niepobieranie opłaty za wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków, żądanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, odnosi się do działania j.s.t. dotyczącego nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej, czy obejmuje ponadto przypadek zamiaru założenia księgi wieczystej dla działki odłączonej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa j.s.t. do tej działki. W ocenie Sądu prawidłowa była argumentacja organu postulująca ścisłą wykładnię wyjątku od ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty i rozstrzygania powstałych wątpliwości na korzyść zasad odpłatności. Podejmując próbę poszerzenia argumentacji organu można wskazać, że strony pośrednio nawiązują do kontrowersji wokół pojęcia nieruchomości gruntowej (nieruchomość w znaczeniu kodeksowym, czyli art. 46 § 1 k.c. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 oraz w znaczeniu wieczystoksięgowym czyli według ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2013 r., poz. 707 – patrz komentarz T. Czecha do art. 1 u.k.w.h. tezy 87-92 i M. Bednarek "Mienie – Komentarz do art. 44-553 k.c." s. 89-94, 98-100). Dominujący jest pogląd o jednolitości definicji nieruchomości. Przyjmuje się, że działki gruntu o odrębnych numerach, objęte jedną księgą wieczystą, składają się na jedną nieruchomość (uchwała II CZP 8/2013). Podkreśla się, że zwarty obszar gruntu należący do jednego właściciela może stanowić kilka nieruchomości, jeżeli dla poszczególnych fragmentów tego obszaru urządzono oddzielne księgi wieczyste. O liczbie nieruchomości decyduje więc wola właściciela. Przy omawianiu tego zagadnienia autorzy posługują się pojęciem tzw. manipulacji wieczystoksięgowych (M. Bednarek s. 98-99) i zwracają uwagę na ich aspekt przedmiotowy, skoro podmiot prawa własności nie ulega zmianie (patrz również § 103-104 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym Dz.U. z 2013 r., poz. 1411). Rozważania powyższe podbudowują intuicyjne przeświadczenie organu, że utworzenie kilku nieruchomości w miejsce większej nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, nie wywołuje ujawnienia prawa własności do tych nieruchomości, gdyż prawo zostało już uprzednio ujawnione przy zakładaniu pierwotnej księgi wieczystej. Oczywiście założenie nowych ksiąg wieczystych musi być połączone z ujawnieniem prawa własności do powstałych nieruchomości, jednak stanowi ono przejaw woli właściciela zmiany przedmiotu prawa już mu przysługującego. W ocenie Sądu czym innym jest ujawnienie prawa własności w rozumieniu przepisów ustawowych tworzących powinność właściciela założenia księgi wieczystej (art. 35 u.k.w.h. i postanowienie I CSK 82/10, powołana przez skarżącego ustawa z dnia 7 września 2007 r. Dz.U. z 2012 r., poz. 1460) dla nieruchomości nie posiadającej dotychczas księgi wieczystej, a czym innym ujawnienie prawa będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. W tym drugim przypadku wpis prawa własności nie tyle ujawnia prawo do tej pory nieujawnione, lecz stanowi konieczny element wyodrębnienia przedmiotu już ujawnionego prawa. Nie zakłada się ksiąg wieczystych bez wpisania prawa własności. Gdy jednak ustawodawca przynagla j.s.t. do zakładania ksiąg wieczystych i ułatwia im to działanie poprzez zwolnienie od opłat geodezyjnych, to po osiągnięciu zamierzonego celu ustawowego nie ma już podstaw do stosowania tych mechanizmów ustawowych. Trafnie podkreślił organ, że późniejsze działania wieczystoksięgowe ujawnionego już właściciela nieruchomości podejmowane są w jego własnym interesie. Nie są to działania konieczne i nie zmierzają do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Ujawnienie to stanowi jedynie pośredni element działania podjętego w innym celu. O ile zatem ustawa (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i k.) posługuje się pojęciem "ujawnienia prawa" bez zróżnicowania, czy chodzi o ujawnienie prawa dotychczas niewpisanego do księgi wieczystej, czy ujawnienie będące pochodną działań wieczystoksięgowych, to niewątpliwie niepobieranie opłaty geodezyjnej będzie usprawiedliwione jedynie w tym pierwszym przypadku. Ujawnienie prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej dotyczącej prawa już ujawnionego w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania ustawowego zwolnienia od opłaty. Można powtórzyć, że prawo to ujawnia wówczas nie gmina, lecz sąd wieczystoksięgowy przy zakładaniu nowej księgi wieczystej dla odłączonej działki. Prawo to również nie powstało w wyniku odłączenia działki z dotychczasowego przedmiotu prawa i w rzeczywistości nie zostaje ujawnione, lecz podzielone w ramach prawa przysługującego nadal temu samemu podmiotowi. Skarżący przytoczył jako jedyny, argument wynikający z brzmienia przepisu, w którym posłużono się pojęciem "ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej", że przecież jego prawo do odłącznej działki zostanie ujawnione w księdze wieczystej. W dotychczasowych rozważaniach argument ten został oceniony jako nieuzasadniony z uwagi na ratio legis odstąpienia od pobierania opłaty. Bardziej uzasadnione jest bowiem zawężające rozumienie pojęcia ujawnienia w omawianym przypadku, o czym była już mowa. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.