II SA/Wr 855/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P.1 na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. nr GK-ONG.7221.42.2024.AO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości. Starosta Powiatu Wrocławskiego (starosta, organ I instancji) decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanej pod wskazanym w decyzji identyfikatorem w zakresie granic działki nr [...] położonej w obrębie G., gmina Ż. W uzasadnieniu organ I instancji poinformował o otrzymanych pracach geodezyjnych dotyczących działki nr [...]. Mianowicie, w dniu 27 sierpnia 2021 r. geodeta P. D. prowadzący przedsiębiorstwo G. zgłosił staroście prace geodezyjne na działce ewidencyjnej nr [...] wskazując jako cel prac geodezyjnych wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Następnie, pismem z 3 listopada 2022 r. wskazany wyżej geodeta zawiadomił starostę o przekazaniu wyników zgłoszonych prac z geodezyjnych oraz przekazał wyniki zgłoszonej pracy w postaci stosownych zbiorów danych (m. in. protokół ustalenia przebiegu granic działek, szkic graficzny, analiza ustalenia przebiegu granic, sprawozdanie techniczne, wykaz współrzędnych punktów granicznych). Niezależnie od wskazanych wyżej prac geodeta S. K. prowadzący przedsiębiorstwo B. w dniu 12 czerwca 2023 r. zgłosił staroście pracę geodezyjną na działce ewidencyjnej nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], gdzie jako cel prac wskazano sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości. Geodeta S. K. w dniu 10 listopada 2023 r. przekazał wyniki wykonanej pracy geodezyjnej w postaci odpowiednich zbiorów danych. W dniu 8 listopada 2023 r. geodeta P. D. złożył następnie doprecyzowany wniosek w sprawie korekty złożonych wcześniej prac geodezyjnych, przy czym wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej zostały przez organ zweryfikowane negatywnie (27 listopada i 19 grudnia 2023 r.). W dniu 21 listopada 2023 r. prace geodezyjne wykonane przez geodetę S. K. zostały pozytywnie zweryfikowane i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu 12 stycznia 2024 r. geodeta P. D. ponownie zawiadomił starostę o przekazaniu wyników prac załączając je, a przekazane prace zostały pozytywnie zweryfikowane i w dniu 2 kwietnia 2024 r. zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta sprecyzował dane wynikające z otrzymanych dokumentów, a dalej skoncentrował się na chronologii sprawy. Mianowicie praca geodezyjna S. K. została przyjęta do zasobu w dniu 21 listopada 2023 r., i zawiera ona m. in. protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości sporządzony na 4 sierpnia 2023 r. Z kolei praca P. D. została przyjęta do zasobu w dniu 2 kwietnia 2024 r., jednak zawiera dokumenty wcześniejsze, sporządzone na dzień 14 września 2021 r., w szczególności protokół ustalenia przebiegu granic działek, czyli sprzed czynności podjętych przez geodetę S. K. Starosta skonkludował, że ewidencja gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Jak wynika z akt, w momencie przyjęcia do zasobu wyników pracy zgłoszonej przez P. D., przebieg granic między działkami [...] i [...] został już ustalony na podstawie wyników pracy zgłoszonej przez S. K. (w których zidentyfikowano spór na gruncie). Niezasadne jest zatem dokonanie aktualizacji informacji na podstawie wcześniej sporządzonej dokumentacji (przez P. D.), tzn. zastąpienie przebiegu granic ustalonego w dniu 4 sierpnia 2023 r. (przez geodetę S. K.) na stan ustalony czynnościami z dnia 14 września 2021 r. M. i M. P., profesjonalnie reprezentowani, wnieśli odwołanie zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, to znaczy art. 105 § 1, art. 11 w związku z art. 107 § 3, art. 80 w związku z art. 77 § 1 i 7 k.p.a., 2) prawa materialnego, to znaczy art. 24 ust. 2b pkt h w związku z art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 33 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie odwołujących się brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości, jej przyjęcie nie zostało należycie wykazane, a zestawienie złożonych prac geodezyjnych zostało odczytane dowolnie, podczas gdy to dokumentacja autorstwa P. D. została przyjęta do zasobu później, a właściciele sąsiadujących działek zgodnie oświadczyli o akceptacji ustalonych przez geodetę granic. Prawo materialne naruszono w ten sposób, że błędnie przyjęto, iż dokumentacja sporządzona przez P. D. nie powinna być podstawą do aktualizacji z uwagi na jej wcześniejsze sporządzenie w stosunku do dokumentacji S. K., podczas gdy dokumentacja P. D. opierała się na zgodnych oświadczeniach właścicieli działek, a ponadto jej podstawą był późniejszy szkic polowy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 12 wrześniu 2024 r. utrzymał w mocy decyzję starosty. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i prawnego inspektor przyjął, że obydwu wykonawców dokonało ustalenia przebiegu granic, jednak doszli do odmiennych wniosków, zaś pomiędzy właścicielami działek zaistniał spór graniczny. Dokumentacja sporządzana później, autorstwa S. K., została przyjęta do zasobu wcześniej, i na jej podstawie Starosta dokonał stosownej aktualizacji. W tej sytuacji dokumentacja sporządzona przez P. D., zawierającą dane już nieaktualne, m. in. protokół sporządzony w 2021 i 2022 r. pomimo że przyjęta do zasobu jako ostatnia (2024 r.), nie może wywołać aktualizacji danych ewidencyjnych. Następnie organ odwoławczy polemicznie odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowani przez pełnomocnika skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, to znaczy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 w związku z art. 77 § 1 i 7 k.p.a., 2) prawa materialnego, to znaczy art. 24 ust. 2b pkt h w związku z art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 33 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie odwołujących się brak być podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości, jej przyjęcie nie zostało należycie wykazane, a zestawienie złożonych prac geodezyjnych zostało odczytane dowolnie, podczas gdy to dokumentacja autorstwa P. D. została przyjęta do zasobu później, a właściciele sąsiadujących działek zgodnie oświadczyli o akceptacji ustalonych przez geodetę granic. Prawo materialne naruszono w ten sposób, że błędnie przyjęto, iż dokumentacja sporządzona przez P. D. nie powinna być podstawą do aktualizacji z uwagi na jej wcześniejsze sporządzenie w stosunku do dokumentacji sporządzonej przez S. K., podczas gdy dokumentacja P. D. opierała się na zgodnych oświadczeniach właścicieli działek, a ponadto jej podstawą był późniejszy szkic polowy. W rozwinięciu strona skarżąca podkreśliła, że dokumentacja dostarczona przez P. D. pomimo jej starszeństwa względem dokumentacji S. K., to jednak w zakresie działek nr [...] i [...] zawierała zgodne oświadczenia właścicieli co do ustalonej granicy, a więc mogła stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ niewystarczająco odniósł się do przyczyn negatywnej weryfikacji pracy P. D., tym bardziej, że jej przyczyna były głównie kwestie czasowe. Zdaniem skarżących z przepisów prawa nie wynika, że dokumentacja sporządzona wcześniej nie może stanowić podstawy do aktualizacji danych, co ma znaczenie zwłaszcza w tym kontekście, iż według dokumentacji P. D. ustalono granice w sposób bezsporny, w przeciwieństwie do dokumentacji S. K. Z brzmienia przepisów rozporządzenia (§33) skarżący wyciągają wniosek, że dopóki istnieje możliwość ustalenia granic na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, to niedopuszczalne jest ich ustalanie na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Skarżący konkludują, że nie powinno dojść do umorzenia postępowania skoro istniała możliwość aktualizacji o niebudząca wątpliwości dokumentację P. D., organ I instancji nie wyjaśnił należycie przyczyn umorzenia, nie odniesiono się do przyczyn negatywnej oceny pracy P. D., i istniała dokumentacja zawierająca zgodne oświadczenia co do przebiegu granicy. Strona skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podejmując polemikę z poszczególnymi zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne związane z aktualizacją danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiot skargi stanowi podtrzymana przez organ odwoławczy decyzja starosty umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaewidencjonowanej pod identyfikatorem [...] w zakresie działki nr [...], obręb G., gm. Ż. Przedmiotowa dokumentacja jest efektem pracy wykonanej przez przedsiębiorstwo P. D., dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], i jest związana z postępowaniem administracyjnym wszczętym dnia 15 maja 2024 r. Organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a., ze względu na jego bezprzedmiotowość, przyjmując, że wskazana dokumentacja, pomimo, że została przyjęta do zasobu później, niż inna dokumentacja geodezyjna, to jednak opiera się na danych wcześniejszych (w szczególności protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 14 września 2021 r.), niż ta inna dokumentacja (przyjęta do zasobu 21 listopada 2023 r. i oparta w szczególności na protokole granicznym z dnia 4 sierpnia 2023 r.). W konsekwencji dokumentacja przyjęta później opiera się na danych wcześniejszych - przedstawia wcześniejszy stan działki nr [...], a zatem nie stanowi podstawy do rejestracji tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, skoro stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem. Brak przedmiotu, sprawy możliwej do rozstrzygnięcia w drodze aktu administracyjnego, został wywiedziony z braku podstawy do aktualizacji ewidencji za pomocą danych wcześniejszych niż już w ewidencji widniejące. Zgodnie z art. 7d pkt 1 w związku z art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 t. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), dalej P.g.k. do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a organem wyższego stopnia wobec starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei relewantny dla realiów sprawy art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. stanowi: aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 P.g.k. wymaga od wykonawcy prac geodezyjnych zgłoszenia przed ich rozpoczęciem staroście, zaś zgodnie z art. 12a ust. 1 wykonawca po wykonaniu zgłoszonych prac ma obowiązek złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych. Po otrzymaniu wyników prac geodezyjnych organ dokonuje ich weryfikacji, na zasadzie art. 12b P.g.k. W granicach sprawy mamy do czynienia z sytuacją zgłoszenia organowi prac, jak i ich wyników, wobec tożsamej nieruchomości (granice działki nr [...]), przez dwa odrębne uprawnione podmioty. Mianowicie w dniu 27 sierpnia 2021 r. P. D. zgłosił pracę geodezyjną ([...]), a pismem z dnia 3 listopada 2022 r. skorygowanym pismami z 16 i 17 listopada 2023 r. przekazał wyniki wykonanych prac; wyniki zostały negatywnie zweryfikowane przez organ w dniach 27 listopada i 19 grudnia 2023 r. W rezultacie korekty wyników prac, uwidocznionej w piśmie z dnia 12 stycznia 2024 r., zgłoszona praca została zweryfikowana pozytywnie w dniu 2 kwietnia 2024 r. ([...]). Trzeba zaznaczyć, że prace opierały się m. in. na protokole ustalenia przebiegu granic sporządzonym 14 września 2021 r. Z kolei w dniu 12 czerwca 2023 r. S. K. zgłosił pracę geodezyjną ([...]), a pismem z dnia 10 listopada 2023 r. przekazał wyniki zrealizowanych prac, m. in. w oparciu o protokół ustalenia przebiegu granic sporządzony dnia 4 sierpnia 2023 r.; opracowanie zostało pozytywnie zweryfikowane przez służbę geodezyjną. Warto przypomnieć, że postępowanie administracyjne wszczęto dnia 15 maja 2024 r. w związku z informacją o przyjęciu do zasobu pracy geodezyjnej [...] (autorstwa P. D.). Eksponując istotny dla sprawy aspekt chronologiczny zauważymy, że praca geodezyjna firmowana przez P. D. ([...]; [...]) wykorzystała protokół graniczny z dnia 14 września 2021 r., a więc jest to dokument wcześniejszy, niż wykorzystany w pracy S. K. ([...]) protokół graniczny z 4 sierpnia 2023 r. Innymi słowy praca geodezyjna S. K. oparta jest o "świeższy" protokół ustalenia przebiegu granic. Należy wyjaśnić, że protokół ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych jest jednym z dowodów wykorzystywanych w procesie przygotowywania pracy geodezyjnej, a jego sporządzenie znajduje podstawę prawną w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390). Zgodnie z § 33 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonuje geodeta na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. Postępowanie administracyjne wszczęto z urzędu w związku z ewentualnością aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przyjętego do zasobu opracowania. Przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie czynności materialno - technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. W ocenie Sądu oznacza to, że dokumentacja geodezyjna stanowi zaczyn aktualizacji, jednak nie determinuje organu w sposób wiążący, ponieważ organ prowadzący ewidencję ma obowiązek ocenić, czy przedłożona dokumentacja jest wystarczająca jako podstawa do wprowadzenia modyfikacji. Innymi słowy dokumentacja taka stanowi środek dowodowy, który powinien być rozpoznany w szerszym kontekście, z uwzględnieniem innych materiałów istotnych w danej sprawie. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że samo przyjęcie dokumentacji do zasobu nie powoduje automatycznej zmiany zapisów w ewidencji, i w tym zakresie potrzebne jest odrębne postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2524/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Nie jest zatem uprawniony wniosek, że samo przyjęcie do zasobu określonej dokumentacji, w szczególności w realiach sprawy dokumentacji oznaczonej [...], spowoduje zmianę w ewidencji gruntów i budynków. W kontrolowanej sprawie organ dokonał wskazanej wyżej oceny, uwzględniając inne istotne dla nieruchomości materiały. Trzeba podkreślić, że ustawowe określenie "aktualizacja", nie zdefiniowane prawnie, należy interpretować zgodnie z ogólnymi zasadami znaczeniowymi języka polskiego jako "poprawianie, uzupełnianie czegoś zgodnie z obecnym stanem wiedzy, dostosowanie do współczesności" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Współczesność to z kolei czasy obecne, teraźniejszość. W tym kontekście "aktualizować" będzie oznaczało doprowadzenie do stanu zgodnego z teraźniejszością, ewentualnie do stanu najbliższego teraźniejszości. Przedstawiona wcześniej sekwencja chronologiczna klarownie pokazuje, że w zestawieniu z pracą geodezyjną oznaczoną jako [...] (P. D.) organ dysponuje danymi z innej pracy geodezyjnej, zawierającej materiały aktualniejsze (nowszy protokół graniczny). Jako w pełni logiczną i zgodną z prawem Sąd uznaje więc taką interpretację organu, która sprowadza się do umorzenia postępowania, skoro przedstawione materiały odnośnie przebiegu granic obrazują stan wcześniejszy niż ten, którym organ dysponuje. Skoro zatem organ wszczął postępowanie w związku w wątpliwościami na tle możliwości aktualizacji w ewidencji, i nie odnalazł w zgromadzonym materiale przesłanek dla takiej aktualizacji, to trafnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym kontekście Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które podważają trafność i prawidłowość umorzenia postępowania, objaśnienia przyczyn umorzenia, ponieważ organy obydwu instancji w tym zakresie wypowiedziały się jasno i wystarczająco. Mutatis mutandis, z uwzględnieniem koniecznych zmian, organ należycie wyjaśnił powody dla których dokumentacja P. D. ([...]) nie wpłynęła na kształt ewidencji. Powody negatywnej, uprzedniej weryfikacji pracy P. D. nie mają znaczenia w kontekście tego, że w zaaprobowanej wersji praca opiera się na protokole granicznym z września 2021 r. Nie mają tu także znaczenia argumenty, że w pewnym okresie właściciele sąsiednich działek zgadzali się co do przebiegu granicy. Z tych powodów nie odniosą także skutku zarzuty naruszenia przepisów materialnych. W szczególności dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że wskazywany szkic polowy w adekwatnym zakresie wykorzystali obydwaj wykonawcy prac, samo oświadczenie właścicieli sąsiednich nieruchomości, w pewnym okresie zgodnych co do przebiegu granicy, nie przekłada się na stwierdzenie zgodności wobec innych danych, tym bardziej, że późniejsze okoliczności wskazują na spór w tym zakresie. Trzeba przy tym zaakcentować odmienne postępowania prawne służące rozstrzyganiu sporów granicznych i zgodzić się z organami, że nie jest rolą organu ewidencyjnego, w sytuacji sporu granicznego, rozstrzyganie, która dokumentacja określa właściwy przebieg granic nieruchomości. Z podanych powodów Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. . .