II SA/Wr 857/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]r., II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi Pana M. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą przyznania pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na: - zakup żywności, - zakup żywności (w talonach do sklepu), - zakup środków czystości, - opłacenie bieżącego rachunku za gaz w kwocie [...]zł. oraz w formie: obiadów, obuwia i spodni dla skarżącego i jego syna, Pan M. D. o udzielenie pomocy społecznej w w/w formie wystąpił pismem z dnia [...]r. Jednocześnie wniósł o wyłączenie od udziału w sprawie Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. G. G. z powodu stronniczości. Organ I instancji powołując się na art. 6 ust. 1a, art. 43 ust 3 b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz.1220) odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. Stwierdził, iż wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W toku wywiadu ustala się sytuację majątkową i osobistą osoby lub rodziny występującej o udzielenie pomocy, a także powody ubiegania się takie świadczenie. Wywiad przeprowadza pracownik socjalny w miejscu zamieszkania osoby występującej o udzielenie pomocy. W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...]r. pracownik socjalny wysłał do skarżącego prośbę o zgłoszenie się w dniu [...]r. o godz. 9.00 przy ul. D. [...] w W. celem sporządzenia wywiadu. Przesyłki tej skarżący nie odebrał. W dniu [...]r. o godz.14.05 pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego i nie został wpuszczony do domu. W ocenie organu działaniem takim Pan D. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego odmówiono, zatem przyznania wnioskowanych świadczeń. Od decyzji tej skarżący odwołał się zarzucił, iż decyzja rażąco narusza prawo, gdyż wydana została przez osobę wyłączoną od udziału w sprawie oraz poświadczono w niej nieprawdę, co do zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stwierdził również, że list z prośbą o zgłoszenie się celem sporządzenia wywiadu odebrał, ale ponieważ nie mieszka w W. przy ul. D. [...], a zgodnie z przepisami wywiad należy przeprowadzić w miejscu zamieszkania, nie zgłosił się pod wskazanym w piśmie adresem. Wyjaśnia też, że w dni [...]r. nikogo nie było w jego miejscu zamieszkania. Skarżący stwierdza, iż spełnia warunki uprawniające do uzyskania pomocy społecznej, a zobowiązana do udzielenia tej pomocy gmina odmawia jej przyznania, czym naraża go na niemożność zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych. Z tego powody wnosi o: - uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, - stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, - natychmiastowe rozpatrzenie odwołania, - wyznaczenie innego ośrodka pomocy społecznej do rozpoznania spraw skarżącego, - wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenie kompleksowej kontroli w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż Pan M. D. w dniu [...]r. wystąpił o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na: zakup żywności, zasiłku celowego w talonach żywnościowych, gorących posiłków dla siebie i syna, obuwia dla siebie i syna, spodni dla siebie i syna oraz zasiłku celowego na zakup środków czystości. Pismem z dnia [...]r., które skarżący odebrał w dniu [...]r. pracownik socjalny zwrócił się o ustalenie kontaktu w celu umożliwienia przeprowadzenia w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego. Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu [...]r. wynika, że skarżący " nie zgłosił się do Niego w celu ustalenia kontaktu". Pracownik, zatem udał się w celu przeprowadzenia wywiadu do miejsca zamieszkania skarżącego, gdzie nie został wpuszczony do domu. Z materiału dowodowego, jak stwierdził organ odwoławczy, wynika także, że pracownik socjalny próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy w dniu [...]r. tj. w dniu złożenia wniosku o udzielenia pomocy, jednak w trakcie wywiady został wyproszony z mieszkania. Okoliczność ta wynika również z pisma skarżącego z dnia [...]r., protokołu przesłuchania strony na okoliczność decyzji z [...] r., pisma skierowanego do skarżącego w dniu [...]r. Stwierdzono ponadto, iż postanowieniem z [...]r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. odmówił wyłączenia Pani G. G. Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. od udziału w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pomocy społecznej z dnia [...]r. nie stwierdził, bowiem zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisach art. 24 §1 i §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) – dale w skrócie Kpa, które mogły stanowić podstawę wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Ustalone okoliczności w ocenie organu odwoławczego dają podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownikowi socjalnemu. Bez przeprowadzenia wywiadu nie można udzielić pomocy społecznej. Przedstawione okoliczności uprawniają do uznania, że skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wykazał brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej istniały, zatem podstawy do odmowy udzielenia pomocy społecznej z powołaniem art. 6 ust.1a ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan M. D. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie – tj. art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1, 1a , 1, art. 9 ust 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 3, 3b ustawy o pomocy społecznej, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1,2,3(w zw. a art. 24 §1 i§3 Kpa),pkt 4 (w zw. z art. 10 §1 Kpa), - rażące naruszenie prawa: art. 156 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 §1 Kpa, art. 156 §1 pkt 2 Kpa w związku z art. 138 §1 Kpa, - naruszenie przepisów postępowania art. 35 §1 i 2 Kpa, art. 37 §2 Kpa w zw. art. 12 Kpa i art. 35 §1 i §2 Kpa, art. 65 §1 Kpa, art. 81 Kpa i art. 107 §3 Kpa. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie niegodności z prawem. Ponadto wystąpił o wyłączenie od udziału w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zabezpieczenie powództwa przez zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. do natychmiastowego udzielenia pomocy o charakterze obowiązkowym tj. w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, obuwia i odzieży dla skarżącego i jego dziecka. W skardze Pan D. zarzucił, iż decyzję wydano bez podstawy prawnej, bowiem mimo spełnienia przez niego kryteriów niezbędnych do uzyskania świadczenia w formie zasiłku celowego gmina odmawia udzielenia takiej pomocy. Ponadto odmowa przyznania pomocy także musi być poprzedzona wywiadem środowiskowym, którego w związku z wnioskiem z dnia [...]r. pracownik socjalny nie przeprowadził z własnej winy. Zarzutu w tym zakresie nie uwzględnił organ odwoławczy. Członkowie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. celowo sfałszowali stan faktyczny sprawy, wskutek czego wyciągnięto błędne wnioski o uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu. Fałszem są przytoczone przez organ okoliczności dotyczące rzekomej próby sporządzenia wywiadu w dniu [...]r. czego dowodem są decyzje Samorządowego Kolegium Orzekającego w W. z dnia [...]r. uchylające orzeczenia organu I instancji. W ocenie skarżącego w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którzy byli wyłączeni od orzekania z mocy prawa, bowiem ich wcześniejsze orzeczenia zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rozstrzygniecie do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie było znane. Organ naruszył także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu przez zaniechanie zawiadomienia przed zakończeniem postępowania, iż może zapoznać się z aktami sprawy i złożyć końcowe oświadczenie. Skarżący podnosi też, iż organ odwoławczy zmieniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zarzuca także, że uzasadnienie faktyczne nie jest powiązane z materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, a uzasadnienie faktyczne jest fałszywe, brak też wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ponadto nie rozpatrzono wniosków o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż decyzję wydano w terminie i wskazał, że odmowa przyznania świadczenia spowodowana była wyłącznie brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu, a nie niespełnieniem przez skarżącego kryteriów uprawniających do pomocy. Wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił postanowieniem z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 361/03. Wniosek Pana M. D. o zabezpieczenie powództwa Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu odrzucił postanowieniem z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt IISA/Wr 857/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie upsa. Oceniając zaskarżone orzeczenie w tym zakresie należy stwierdzić, iż narusza ono przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 43 ust. 3 i ust. 3a ustawy o pomocy społecznej decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego) lub jego aktualizacji, dokonywanej nie rzadziej, niż co 6 miesięcy. Wywiad przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku, gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc, nie wyrażają zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Również brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania, zaprzestania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zakres i formy współdziałania określa kierownik ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik socjalny. Za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji może być uznane także uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad środowiskowy (rodzinny), bierze pod uwagę indywidualne cechy osoby, sytuację życiową, w tym osobistą, rodzinną i zdrowotną osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pomocy społecznej (§2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej). W przypadku uznania przez organ orzekający w sprawie, iż osoba ubiegająca się o pomoc społeczną nie wyraża zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy lub uniemożliwia przeprowadzenia wywiadu, to na tym organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które dają podstawę do takich twierdzeń. W rozpatrywanej sprawie żaden z organów orzekających nie wykazał, iż skarżący nie wyraził zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym ustawą mimo powołania w decyzji organu pierwszej instancji art. 43 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej. W celu wykazania, iż brak współdziałania w usunięciu trudnej sytuacji (art.6 ust. 1 a ustawy o pomocy społecznej) polega na uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ winien przede wszystkim wskazać, iż o terminie przeprowadzenia wywiadu skutecznie powiadomiono osobę występującą o udzielenie pomocy i mimo to nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania tej osoby. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, Pan M. D. o terminie zgłoszenia się celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie został prawidłowo powiadomiony. Nie powiadomiono go także o terminie przeprowadzenia wywiadu. Pracownik socjalny wysłał w dniu [...]r. listem poleconym ( w aktach sprawy brak pisma wysłanego do skarżącego w dniu [...]r.) pismo z prośbą o zgłoszenie się w dniu [...] o godzinie 9.00 przy ul. D. [...] w W. Przesyłki tej jak stwierdzono skarżący nie odebrał. W dniu [...]r. bez uprzedniego powiadomienia pracownik socjalny o godz. 14.05 przybył do miejsca zamieszkania Pana D. i nie został wpuszczony do lokalu, w którym skarżący zamieszkuje. Zatem organ pierwszej instancji, mimo iż skarżącego skutecznie nie zawiadomił ani o konieczności skontaktowania się z pracownikiem socjalnym w dniu [...]r., ani o wizycie pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego, wyciągnął wniosek o braku współdziałania przez skarżącego z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania trudnej sytuacji i na tej podstawie odmówił przyznania świadczenia, o jakie skarżący wystąpił. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie wykazał, iż w związku z rozpoznaniem wniosku z dnia [...]r. Pan D. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Działaniem takim organ naruszył art. 7, art. 8 Kpa oraz art. 6 ust. 1 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołuje się na ustalenia poczynione w związku z rozpoznawaniem wniosków skarżącego z dnia [...]r., a także protokół przesłuchania strony sporządzony przez pracownika socjalnego w dniu [...] r. w związku z rozpoznawaniem wniosków Pana D. z dni [...],[...],[...],[...]r (rozpoznanych decyzją dnia [...]r.) oraz wniosków z dni [...] i [...]r (rozpoznanych decyzją z dnia [...]r.) tj. materiału dowodowego zgromadzonego w innych sprawach całkowicie pomijając ustalenia powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, od której odwołanie rozpoznawał. Oznacza to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozstrzyga w zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji. Czynności organu podjęte w innych postępowaniach mogą mieć w tej sprawie jedynie charakter pomocniczy potwierdzający prawidłowość rozstrzygnięcia, nie mogą jednak uzupełnić, braków w postępowaniu przeprowadzonym w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu brak podstaw do wywodzenia, z faktu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiady środowiskowego w związku z rozpoznawaniem wniosku z dnia [...]r., skutków odnoszących się także do wniosku wcześniejszego tj. z [...]r., gdyż organ pierwszej instancji nie zawiadomił prawidłowo skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu. Brak również podstaw do rozstrzygania sprawy na podstawie powołanego przez organ odwoławczy protokół przesłuchania strony z dnia [...]r. tym bardziej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ( w innym składzie) uznało, że w dniu tym nie doszło do próby przeprowadzenia wywiadu i obie decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...]r., wydane w oparciu o ten protokół jako materiał dowodowy w sprawie, uchyliło przekazując sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył, zatem 15 Kpa, bowiem przy ocenie całkowicie pominął ustalenia organu pierwszej instancji, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności, zawartą w powołanym przepisie, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, a zatem także ocenić ustalenia organu pierwszej instancji, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Organ ten, podobnie jak organ pierwszej instancji, naruszył także przepisy art. 7 i 8 Kpa. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu decyzji, że postanowieniem z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. odmówił wyłączenia Pani G. G. od udziału w rozpoznawaniu wniosku Pana M. D. z dnia [...] r. z powodu nie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 24 §1 i §3 Kpa. W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. brak tego postanowienia. Przyjmując jednak, iż decyzje organów oby instancji podlegały uchyleniu z innych przyczyn Sąd zaniechał w tym postępowaniu ustalania czy postanowienia takie wydano i doręczono skarżącemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednak przed przystąpieniem do jej rozpoznania dołączyć do akt powoływane przez organ odwoławczy postanowienia z [...]r., ewentualnie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...]r. o wyłączenie pracownika Pani G. G. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłków celowych z dnia [...]r. należy prawidłowo powiadomić skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu i we wskazanym terminie wywiad przeprowadzić jest to, bowiem warunek wydania decyzji w sprawie z zakresy pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, uwzględniając skargę, uchylił decyzje organów oby instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. stwierdził bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiocie wykonalności decyzji nie orzeczono z uwagi na charakter uchylonych decyzji.