II SA/Wr 860/03

Dnia 26 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Anna Moskała Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003r. nr IV/33/03 w przedmiocie Statutu Gminy Krotoszyce oraz Regulaminu Komisji Rewizyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III. Wojewoda Dolnośląski w dniu 22.04.2003r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003r. Nr IV/33/03 w sprawie Statutu Gminy Krotoszyce stanowiącego załącznik do w/w uchwały, żądając stwierdzenia nieważności: §19 ust.l - w części dotyczącej Przewodniczącego Rady Gminy, §19 ust.4, §25, §28 ust.6, §36 ust. 1,2 i 4, §42 ust.2,3 i 4, §45 ust.6 tego Statutu oraz §24 ust.6 i §26 Regulaminu Komisji Rewizyjnej - stanowiącego załącznik do Statutu Gminy Krotoszyce. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że uchwała nr IV/33/03 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krotoszyce wraz z tym Statutem, będącym załącznikiem do w/w uchwały i wraz z Regulaminem Komisji Rewizyjnej będącym z kolei załącznikiem do Statutu, wpłynęła do organu 4 marca 2003r. Uzasadniając skargę organ nadzoru podniósł, że : I. §19 ust.l Statutu powtarza regulację ustawową a to treść art.20 ust.2c ustawy o samorządzie gminnym zaś §42 ust.2, ust.3 i ust.4 to powtórzenie materii uregulowanej wyczerpująco w przepisie art.90 ust.l zdanie 1 i 2 oraz ust.2 powołanej ustawy. Narusza to - w ocenie Wojewody - przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w spawie zasad techniki prawodawczej, a w szczególności: * § 118, zgodnie z którym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, * § 137, w myśl którego w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, * § 116, stanowiącego, iż w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala, * § 136 wskazującym, że nie zamieszcza się w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą na podstawie której są wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów niezgodnych z rozporządzeniami, * § 149, według którego w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Podniesiono, iż do odpowiedniego stosowania cytowanych paragrafów odsyła §143 Załącznika; zgodnie z nim bowiem do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem §141, w dziale V, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a to do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Organ nadzoru wywodził przy tym, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i aktem niższej rangi niż Ustawa, zatem powyższe przepisy odnoszą się do badanej uchwały. II. §19 ust.4 Statutu w sposób istotny narusza prawo, bowiem zgodnie z nim "Rada, na wniosek Przewodniczącego może upoważnić w drodze uchwały inną niż przewodniczący osobę do reprezentowania jej na zewnątrz", tymczasem w myśl art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym jedynymi osobami uprawnionymi do zastępowania przewodniczącego są wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący rady lub (w razie niewyznaczenia wiceprzewodniczącego) wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. III. §25 Statutu jest w sprzeczności z art.l Ib ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego paragrafu bowiem "Wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących" Z treści art.87 ust.l konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawa, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Tymczasem powołany art.l Ib ustawy samorządowej stanowi, że ograniczenie jawności wynikać może wyłącznie z ustaw. IV. rozwiązane §28 ust.6 Statutu (zgodnie z którym "porządek obrad każdej sesji wymaga uchwalenia") nie mieści się w ramach art.20 ust.l i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Porządek obrad dołączony do zawiadomienia o zwołaniu sesji - zdaniem organu nadzoru - wiąże radę; ustawodawca używa bowiem określenia "porządek obrad" a nie "projekt porządku obrad", a nadto ustawodawca uregulował w sposób szczególny tryb zmian porządku obrad, .wprowadzając wymóg kwalifikowanej większości głosów. V. §36 ust.l Statutu (w myśl którego "Przygotowanie na sesję zapewnia Urząd : Gminy, kierownicy jednostek organizacyjnych, obsługę organizacyjną pracownik Urzędu") jest sprzeczny z art.33 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Według bowiem ustawowej regulacji "organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia". VI. §45 ust.6 Statutu narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art.2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie logicznych reguł głosowania i przyjęcia wniosku. Zdaniem Wojewody skoro w myśl §45 ust.5 głosami ważnymi są głosy "za" albo "Przeciw" lub "wstrzymuje się" a zgodnie z §45 ust.6 "W przypadku równej liczby głosów "za" i "przeciw" głosowanie tajne powtarza się - to uznać należy, iż wniosek który nie uzyskał wymaganej większości głosów "za" nie został zaakceptowany. Rada podjęła tym samym -jak wywodził Wojewoda - decyzję o odrzuceniu wniosku. Zapis więc o powtarzaniu głosowania, gdy za wnioskiem opowiedziało się tyle samo radnych, co przeciw niemu, oznacza w istocie obowiązek głosowania tajnego zawsze gdy jego wynik jest niezgodny z propozycją wnioskodawcy. Stwierdzono też, że przepis nie może być uznany za wprowadzenie możliwość reasumpcji, ta bowiem stosowana jest w przypadku błędów proceduralnych przy głosowaniu np. niemożliwości ustalenia wyników głosowania. VII. §24 ust.6 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy (stanowiący, że w posiedzeniach Komisji mogą brać udział tylko jej członkowie oraz osoby zaproszone" wyłącza jawności posiedzeń komisji rewizyjnej - co jest istotnym naruszeniem art.11b ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego działalność organów gminy jest jawna a ograniczenia jawności wynikać mogą wyłącznie z ustaw. VIII. §26 Regulaminu Komisji Rewizyjnej (zgodnie z którym "obsługę biurową komisji zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku ds. organizacyjnych") jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym, bowiem w myśl art.33 ust.2 ustawy "organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia". Z powyższego wywnioskowano, że kwestia wewnętrznej organizacji pracy urzędu - w szczególności zakres obowiązków poszczególnych komórek organizacyjnych, liczba i zadania pracowników - to materia regulaminowa, a nie statutowa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania sądowego. Gmina Krotoszyce nie zgodziła się z tym, że §19 ust.l Statutu jest powtórzeniem art.20 ust.2c ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony przeciwnej §19 ust.l ustala, iż rada dokonuje wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego na pierwszej sesji nowej kadencji, zaś art.20 ust.2c ustawy ustala kompetencje dla najstarszego wiekiem radnego obecnego na sesji do prowadzenia pierwszej sesji do czasu wyboru przewodniczącego rady. Odnośnie powtórzeń ustawowych w §42 ust.2,3 i 4 Statutu Gmina podniosła, że nie jest to - w jej ocenie - istotne naruszenie prawa; powtórzenia mają na celu spójność statutu jako podstawowego aktu prawnego określającego ustrój gminy. Strona przeciwna przeczyła też, aby ustalając brzmienie §19 ust.4 Statutu przypisano osobie - uprawnionej do epizodycznego reprezentowania Rady na zewnątrz - zadań przewodniczącego, wymienionych w art.19 ust.2 ustawy. Zdaniem Gminy sporny §19 ust.4 Statutu jedynie formalizuje sytuacje, gdy radni uczestniczą w różnych imprezach, reprezentując gminę. W ocenie Gminy skoro ustawa jest przepisem powszechnie obowiązującym to §25 Statutu nie narusza art.11b ustawy o samorządzie terytorialnym. Postanowienia §28 ust.6 Statutu mają na uwadze - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - że o ostatecznym porządku obrad sesji decyduje rada gminy; w takim rozumieniu paragraf ten nie uchybia art.20 ust.l i ust.2 ustawy. Odnośnie dalszych zarzutów dotyczących Gmina Krotoszyce wskazała, że Wojewoda kwestionując §36 ust.l i 3 Statutu oraz §26 Regulaminu Komisji Rewizyjnej pominął, że zawierają one uregulowania szersze organizacyjnie wykraczające poza prace urzędu. Skoro kierownicy jednostek organizacyjnych nie są pracownikami urzędu to nie można im w Regulaminie organizacyjnym przypisać obowiązku przygotowywania materiałów na sesję. Statut jest jedynym aktem prawnym, w którym można umieścić zapisy o wewnętrznej organizacji gminy (art.22 ust.l ustawy o samorządzie gminnym). Wyjaśniono też, że celem podjęcia postanowienia §45 ust.6 Regulaminu Komisji Rewizyjnej było jedynie jednoznaczne wyjaśnienie procedury głosowania i - zdaniem gminy - sporny zapis jedynie precyzuje sposób głosowania rady gminy. Nie zgodziła się nadto Gmina z zarzutem, że §24 ust.6 Regulaminu Komisji Rewizyjnej narusza art.11b ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu ustawy w Statucie Gminy rozdział XII określa zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich przez obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych uchwał. Art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Według art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd (którego w myśl art. 134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zarzuty i wnioski skargi) obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia, działanie na podstawie przepisu prawa to działanie, którego treść i forma ma umocowanie w przepisie prawa będącego podstawą działania, działanie na podstawie prawa to działanie w trybie unormowanym przepisami prawa. Wadliwa jest uchwała, która została podjęta z naruszeniem zasady praworządności. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (...)", przy czym zgodnie z art.3 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi statut. Art. 40 ust. 2 powołanej ustawy stanowi zatem w sposób jednoznaczny, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie niedopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej. Unormowanie w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały. Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. 2003, nr 24, poz. 199) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostały ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki: odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia). Rozporządzenie to obowiązywało w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 2 rozporządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2002r. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Krotoszyce z 24 lutego 2003r. Nr IV/33/03 w sprawie nadania statutu gminy Krotoszyce zawiera w § 1 regulację: "Uchwala się statut gminy Krotoszyce stanowiący załącznik do niniejszej uchwały". Uchwała nie zawiera zatem regulacji, o której stanowi art. 40 ust.2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie odsyła do załącznika do uchwały. Przyjęcie takiej formy regulacji statutu gminy stanowi rażące naruszenia art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji nieważności uchwały w sprawie uchwalenia statutu gminy (będącego załącznikiem do uchwały) nieważne są też załączniki do tegoż Statutu, w tym skarżony w sprawie Regulamin Komisji Rewizyjnej. Zauważyć godzi się też, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego, organy związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W tym hierarchicznym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma miejsce prawo stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, które określa podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. Należy zatem - co do zasady - podzielić zarzuty skargi wywiedzione co do naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała narusza art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt. II) znajduje oparcie w przepisie art. 152 powołanej ustawy.