II SA/Wr 864/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. o. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 20 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rowu oddala skargę Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy: Zaskarżoną decyzją (z dnia 20 września 2011 r. nr [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 18 lipca 2011 r. o numerze [...] odmawiającą wydania pozwolenia wodnoprawnego dla A. Sp. z o.o. na odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rowu [...] w S. O.. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 1 czerwca 2011 r. odwołujący wystąpił do Starosty S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych znajdujących się na kanalizacji ogólnospławnej w S.O. do rowu [...]. Organ I instancji podjął zaskarżoną decyzję na podstawie art. 126 ustawy Prawo wodne. W motywach uzasadnienia orzeczenia organ I instancji wskazał, że wnioskowane przez stronę odprowadzanie ścieków stanowi zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, jak również jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od wydanej decyzji A. Sp. z o.o. zarzuciły: brak obiektywnego dowodu, że stwierdzony w czasie oględzin "zapach, zmętnienie, papier toaletowy" pochodził z przelewu kanalizacji burzowej, brak obiektywnego dowodu, że "rów [...] uchodzi bezpośrednio do szczelin krasowych w granicach N. W." oraz brak obiektywnego dowodu, że wystąpienie w przeszłości lokalnego zanieczyszczenia ujęć wody na K., związane było z funkcjonowaniem przelewów burzowych. Ponadto strona odwołująca podniosła, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji podstawy prawne wynikające z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne winny być rozpatrzone w kontekście braku realizacji przez Ministra Środowiska delegacji prawnej, nakładającej obowiązek określenia warunków zgodnie z zapisem art. 41 ust. 3 prawa wodnego. Przytoczone rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, tych warunków nie określa, jednak nie daje również upoważnienia do stwierdzenia, że zabrania takiego rozwiązania odprowadzania ścieków z przelewów burzowych. Na skutek rozpatrzenia odwołania i analizie całości akt pod względem merytorycznym i prawnym, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia 20 września 2011 r.(nr [...]) stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy podniósł, że dla terenu, na którym planowane jest odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( w aktach sprawy organu II instancji), w którym zakazuje się odprowadzania ścieków do wód gruntowych powierzchniowych oraz do gleby i gruntu. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne minister właściwy do spraw środowiska w rozporządzeniu z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określił warunki jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. W myśl § 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10. W omawianym przypadku ścieki odprowadzane byłyby do rowu [...], a to jest równoznaczne z odprowadzaniem ścieków do ziemi. Wody w rowie są bowiem, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19a ustawy prawo wodne, wodami w urządzeniu wodnym. W świetle zaś art. 31 ust. 5 tej ustawy przez wprowadzanie ścieków do ziemi rozumie się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Z tych względów nie mają tu, zdaniem organu odwoławczego, zastosowania przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia "ściekowego". Twierdzenia odwołującego się o braku realizacji przez ministra delegacji ustawowej, nakładającej obowiązek określenia warunków zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy, są błędne. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazuje, że dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu jest to przepis ogólny, który odsyła do przepisów szczegółowych, w tym wypadku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia określono jakie rodzaje ścieków można wprowadzać do ziemi. W myśl § 19 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych z istniejących przelewów kanalizacji deszczowej do jezior i ich dopływów oraz do innych zbiorników o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, a także do wód znajdujących się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Natomiast ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być pod określonymi warunkami wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych (§ 20). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rowu [...] w S.O. jest niezgodne zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak również z wymogami rozporządzenia "ściekowego" z powodu braku możliwości odprowadzania takich ścieków do ziemi. Odnośnie pozostałych zarzutów strony odwołującej (braku obiektywnych dowodów dotyczących: składu ścieków, wystąpienia w przeszłości lokalnego zanieczyszczenia ujęć wody na K. w związku z funkcjonowaniem przelewów burzowych, faktu ujścia rowu [...] bezpośrednio do szczelin krasowych w granicach Nowej Wsi) organ II instancji nie widział konieczności przeprowadzania analizy i udokumentowania wyżej wymienionych kwestii w związku z tym, że w świetle obowiązującego prawa nie ma podstaw do wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W końcowej części uzasadnienia podkreślił, że odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego zapadła na podstawie art. 126 w związku z art. 125 Prawa wodnego, z którego wynika, że pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy lub też nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych ustaw. W ocenie organu odwoławczego wydanie pozwolenia wodnoprawnego w aktualnym stanie naruszyłoby przepis art. 125 pkt 2 i pkt 3 ustawy Prawo wodne, tj. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wymagania ochrony środowiska. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. Sp. z o.o. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 45 ust.1 pkt 3 oraz art. 41 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rowu [...]. W związku z powyższym zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnosi, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy Prawo wodne dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Na tej podstawie Minister Środowiska wydał stosowne rozporządzenie z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska, pomijając całkowicie kwestie związane z odprowadzaniem ścieków do ziemi. Jednocześnie rozporządzenie nie zabrania takiego rozwiązania odprowadzania ścieków z przelewów burzowych. Organ administracji rozstrzygając w niniejszej sprawie nie odniósł się w ogóle do kwestii będących przedmiotem skargi, a to w przedmiocie niezgodności rozporządzenia z ustawą, opierając się wyłącznie na przepisach rozporządzenia dotyczących odprowadzania ścieków do wód, choć nie mają one tu zastosowania. Stan prawny jest bardzo skomplikowany i naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej, zdaniem skarżącej byłoby pozbawienie jej możliwości uzyskania zezwolenia wodnoprawnego wobec niedociągnięć władzy wykonawczej i nieuregulowania przezeń zakresu wskazanego w ustawie. Nie jest zapewne celem prawodawcy ograniczenie udzielenia zezwolenia przedsiębiorcy z powodu błędów przy pisaniu aktu wykonawczego, w sytuacji gdy bezsprzeczne jest to, że akt wyższego rzędu nie wyklucza takiej możliwości, a wręcz na nią pozwala. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W toku prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego właściwe instancyjnie organy oceniały możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie opisanym we wniosku. W przepisie art. 125 ustawy - Prawo wodne określone zostały warunki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści tego przepisu wynika, że nie może ono naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, 2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy; 3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Przyjmując takie zastrzeżenia ustawodawca wskazał również w przepisie art. 126 pkt 1 i 2 trzy sytuacje stanowiące negatywne przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, obligujące do odmowy jego udzielenia. Dwie z nich mają relewantny związek z przepisem art. 125 poprzez stwierdzenie, że "wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3", natomiast trzecia zachodzi wówczas, gdy "projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony". Przedmiotem rozpoznania przez organy administracji był wniosek skarżącej z dnia 7 czerwca 2011 r. r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych znajdujących się na kanalizacji ogólnospławnej w S. O.. Dla terenu objętego wnioskiem obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w S.O. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. O. – w rejonie N. W. i uchwałą Rady Miejskiej w S.O. z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. O. – w rejonie ulicy S.. W obu planach w rozdziale 3 pt. " Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" a konkretnie w § 6 pkt 3 każdej uchwały Rada Miejska w S.O. zakazała odprowadzania ścieków do wód gruntowych, powierzchniowych oraz do gleby i gruntów. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że lokalny prawodawca wykluczył możliwość odprowadzania wszelkich ścieków m.in. do gruntu i gleby, czyli ogólnie ujmując do ziemi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, co wynika zarówno z samej Konstytucji RP ( art. 87 ust. 2 i art. 94), jak i z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14 ust. 8). Jako akt prawny( źródło prawa) ma moc obowiązywania na terenie działania organu, który go ustanowił. Zapisy planu wiążą organy administracji publicznej załatwiające sprawy indywidualne w formie decyzji administracyjnych, w których wymogiem ustawowym jest badanie zgodności przedmiotu rozstrzygnięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 126 ust. 1 wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1. Organy administracyjne obu instancji słusznie, zdaniem Sądu uznały, że zapisy ww. planów miejscowych nie pozwalają na odprowadzanie do ziemi wymienionych ścieków opisanych w operacie wodnoprawnym. Prawidłowo przy tym przyjęły organy obu instancji, że odprowadzanie ścieków do rowu [...] stanowi odprowadzanie ścieków do ziemi. Za taką kwalifikacji sposobu odprowadzania ścieków przesądza przepis art. 9 ust. 1 pkt 13 w związku z pkt 19 ustawy Prawo wodne, jak też przepis § 6 pkt 3 wymienionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ochronie podlega środowisko, a w szczególności gleba, grunt (ziemia) poprzez ustanowienie zakazu odprowadzania ścieków do ziemi. Tym samym, należy podzielić w całości pogląd organów, że proponowany we wniosku sposób korzystania z wody narusza postanowienia załączonych do akt sprawy planów miejscowych, gdyż narusza zakaz wprowadzania ścieków do ziemi. Organ II instancji dokonał więc w sposób prawidłowy wykładni zapisów planu i prawidłowo zastosował przepisy art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 2 Prawa wodnego. Już ten sam fakt jest wystarczającą przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z treści zażalenia a następnie skargi, skarżący nie zakwestionował w tym zakresie poczynionych ustaleń organów orzekających, lecz twierdzi i wywodzi, że żadnych ograniczeń co do sposobu korzystania z wody w sposób jaki został zawnioskowany, nie zawiera rozporządzenie "ściekowe" a nadto, że sama ustawa w art. 41 ust. 3 prawa wodnego dopuszcza odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wykonawczych. Skarżący zarzuca, że organ oparł się wyłącznie na przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. mówiących o odprowadzaniu ścieków do wód, choć zdaniem skarżącej nie mają one tu zastosowania. Przy tym zarzucił organowi, że w niniejszej sprawie nie odniósł się w ogóle do kwestii będących przedmiotem skargi, a mianowicie niezgodności rozporządzenia z ustawą. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do dokonania oceny w zakresie podstawowego zarzutu skargi, iż przepisy rozporządzenia "ściekowego" są niezgodne z ustawą Prawo wodne. Kwestie konstytucyjności aktów normatywnych ( w tym wypadku kwestionowanego rozporządzenia Ministra Środowiska) bada jako organ władzy sądowniczej powołany w tym celu Trybunał Konstytucyjny (art. 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym). Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie dokonał analizy przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze z,m.) pod kątem możliwości proponowanego we wniosku odprowadzania ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do rowu [...] w S.O. i słusznie – zdaniem Sądu - ustalił, że wymienione rozporządzenie nie przewiduje możliwości odprowadzania tego rodzaju ścieków do ziemi, za wyjątkiem ścieków wymienionych w § 11. Dlatego też organ podniósł, że nie tylko wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącej Spółki na odprowadzanie tych ścieków naruszyłoby przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ale również wymagania ochrony środowiska, z uwagi na brak możliwości odprowadzania ww. ścieków do ziemi. Organ II instancji dokonał więc w sposób prawidłowy wykładni zapisów obu planów oraz rozporządzenia i prawidłowo zastosował przepisy art. 125 pkt 2 i 3 i art. 126 pkt 2 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.