II SA/Wr 865/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia ekspertyzy robót budowlanych polegających na przebudowie systemu odwadniającego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomieniem z dnia [...] r. (L.dz. [...]) poinformował D. i M. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w "sprawie przebudowy systemu odwadniającego na działce nr 551/5 w T. przez Państwa D. i M. Z." oraz wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin w ww. sprawie. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr 551/5 znajdują się trzy kolektory zbierające wodę z systemu drenaży. Przez dwa kolektory woda przepływa, natomiast w jednym kolektorze woda stoi. Na działce znajduje się również płyta betonowa wylana pod budynek. Na sąsiednich działkach woda stoi (teren podmokły). Następnie postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB w Z. wstrzymał prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie systemu odwadniającego na działce nr 551/5 w T. oraz nakazał D. i M. Z. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia dostarczenie ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. W zażaleniu na postanowienie M. Z. oświadczył, że posiada decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 551/5 w T.. Dalej wyjaśnił, że w trakcie wykonywania wykopów pod fundamenty stwierdził obecność kolektora wodnego o średnicy 30 cm, biegnącego przez działkę w miejscu gdzie miał powstać budynek. W związku z tym wykonał obejście budynku wykonując trzy studzienki, łącząc je rurą o średnicy 30 cm. Oświadczył również, że nie stwierdził obecności żadnego drenażu. Natomiast przepływ wody w studzienkach świadczy o drożności wszystkich studzienek. Podłączony jest tylko jeden drenaż spod wylanej płyty betonowej do pierwszej studzienki. Stwierdził także, że nie wiedział, iż na wykonanie tych prac potrzebna jest zgoda. Kolektor o średnicy 30 cm biegnący przez działkę nie został zaznaczony na mapie do celów projektowych. Właściciel kolektora nie zgłosił go do inwentaryzacji. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem. Organ II instancji ustalił bowiem, że nie stwierdził jakichkolwiek robót w toku, związanych z przedmiotową przebudową, gdyż zostały one już wykonane i zakończone, co również przyznaje w zażaleniu sam skarżący M. Z.. Wobec zatem faktu, iż sporne roboty nie są w stanie realizacji, wobec tego nie można orzekać o ich wstrzymaniu. W związku z powyższym oprotestowane postanowienie, jako naruszające art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylono w całości, tj. włącznie ze stanowiącym integralną część rozstrzygnięcia obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót, postępowanie zaś organu I instancji umorzeniu – w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem – tj. w części dotyczącej wstrzymania robót. Organ dodał, że wydane postanowienie nie kończy zaś postępowania, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ponownie wydał postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]), tym razem za podstawę prawną przyjmując art. 81c ustawy Prawo budowlane i orzekł o nakazaniu D. i M. Z. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia dostarczenie ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie systemu odwadniającego na działce nr 551/5. W uzasadnieniu podkreślono, że tylko dwa kolektory istniejące na działce są drożne, natomiast jeden jest niedrożny. Drenaż oraz kolektory stanowią część starego poniemieckiego systemu odwadniającego i obecnie brak jest właściciela. Z analizy dokumentacji sporządzonej na okoliczność budowy wynika, że D. i M. Z. nie posiadali zgody na przebudowę systemu odwadniającego. W momencie, gdy podczas wykonywania prac pod fundamenty stwierdzono na działce kolektory oraz drenaż należało uzyskać stosowną zgodę na ich przełożenie. Ekspertyza techniczna pozwoli sprawdzić, czy przebudowa systemu drenaży została wykonana w sposób prawidłowy, ponieważ zachodzi prawdopodobieństwo, że prace zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zalewanie sąsiednich działek. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Z. podniósł, że nie jest prawdą, iż kolektory są poniemieckie. Jak podał "z pewnych źródeł dowiedział się, że wykonawcą (lata PRL-u) i właścicielem są prawdopodobnie Rejonowe Spółki Wodne". Ponadto ustalenia dokonane podczas oględzin na działce nie są zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący konsekwentnie twierdzi, że nie dokonał przebudowy żadnego systemu drenaży i kolektorów. Nowo powstałe studzienki, wykonane przez skarżącego, nie zbierają jak twierdzi żadnej wody z systemu drenaży i kolektorów, służą jedynie jako łączenie wykonanego obejścia. Podkreślił, że wykonał tylko te prace, które opisane zostały w poprzednim zażaleniu i kopię pisma dołączył do tego zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin 30 dni od otrzymania postanowienia drugoinstancyjnego, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wojewódzki ustalił na podstawie akt administracyjnych, iż podczas wykonywania wykopów pod fundamenty budynku na działce nr 551/5 inwestor stwierdził obecność kolektora wodnego o średnicy 30 cm. W związku z powyższym wykonał "obejście budynku" wykonując trzy studzienki połączone rurą o średnicy 30 cm. Dzięki temu woda z kolektora pierwotnego wpływa do pierwszej studzienki następnie przez rury łączące wpływa do drugiej i trzeciej, w wyniku czego wraca do kolektora pierwotnego. Organ I instancji w trakcie oględzin stwierdził, że dwa kolektory są drożne i woda przez nie przepływa, natomiast jeden jest niedrożny. Stan faktyczny sprawy uzasadnia konieczność ustalenia przez organ, czy wykonując trzy studzienki połączone rurą o średnicy 30 cm, a tym samym przebudowując system odwadniający znajdujący się na działce nr 551/5, roboty wykonano poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i czy nie mają one negatywnego wpływu na istniejący system odwadniający. Prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy bowiem robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, których to robót nie kwestionuje. Tym samym organ stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie systemu odwadniającego, które uzasadniają konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Stan faktyczny sprawy uzasadnia konieczność ustalenia przez organ, czy wykonując trzy studzienki połączone rurą o średnicy 30 cm, a tym samym przebudowując system odwadniający znajdujący się na działce nr 551/5, roboty wykonano poprawnie, zgodnie ze sztuka budowlaną i czy nie mają one negatywnego wpływu na istniejący system odwadniający. Okoliczności opisane przez skarżącego i wskazujące na brak wiedzy, co do istnienia systemu odwadniającego na jego działce, nie wpływają na zasadność przeprowadzonego postępowania, którego przedmiotem są wykonane roboty. Na powyższe postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. Z.. Skarżący podniósł, że organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, dlatego też nie rozumie "jak można raz postanowienie uchylić i umorzyć postępowanie a za dwa miesiące postanowienie organu I instancji dotyczące tej samej sprawy utrzymać w mocy". Tym bardziej niezrozumiałe jest, że organ I instancji nic nowego do sprawy nie wniósł. Nowe postanowienie wydał na podstawie poprzednio zebranych materiałów dowodowych i przeprowadzonej wizji, z której ustaleniami od początku skarżący nie zgadza się. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć zupełnie z innych przyczyn niż te, na które wskazuje skarżący. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (dotyczy to również postanowienia) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest zatem istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany, do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Działania organu w tym trybie, zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten daje bowiem uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego, właścicieli przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając równocześnie podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną stron postępowania. Mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Należy przy tym pamiętać, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania administracyjnego, zanim nałoży na stronę obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy najpierw musi przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W badanej sprawie, na podstawie przedłożonych akt administracyjnych, w tym treści postanowień organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie, Sąd uznał, że po pierwsze nałożony zaskarżonym postanowieniem obowiązek w postaci przedłożenia "ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie systemu odwadniającego na działce nr 551/5 w T." jest sforułowany nieprecyzyjnie, w sposób zbyt ogólny i niejednoznaczny, co powoduje, że nie wiadomo w istocie co ma skontrolować i co ustalić osoba uprawniona do sporządzenia ekspertyzy. Organ nie opisał bowiem w osnowie postanowienia konkretnego rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych przez M. i D. Z. oraz nie opisał jak przebiegał przed wykonanymi robotami system odwadniający na wymienionej działce. Po drugie zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest bardzo skromny i w dodatku niejasny, mało czytelny i niespójny z tym co twierdzi M. Z. w swoich obu zażaleniach. Oznacza to, że tak zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokonanej przez organy obu instancji oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości", co do jakości wykonanych robót budowlanych. Przede wszystkim organy oparły się jedynie na ustaleniach zawartych w protokole z oględzin działki nr 551/5 w dniu 7 maja 2013 r. W protokole tym zawarty jest taki oto opis " Na działce nr 551/5 stwierdzono trzy kolektory zbierające wodę z systemu drenaży. Stwierdzono, że przez dwa kolektory woda przepływa. Natomiast w jednym kolektorze woda stoi. Na działce znajduje się również płyta betonowa wylana pod budynek. Na sąsiednich działkach woda stoi – teren podmokły". Z protokołu wynika, że oględzin dokonali w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. B. H. i P. K., lecz brak jest wskazania stanowiska służbowego tych osób. W treści protokołu nie odnotowano także, że wykonane zostały jakieś zdjęcia ( ilość sztuk) i co one przedstawiają (brak dokładnego opisu każdego zdjęcia). Jedynie domyślać się można, że zamieszczone tuż za protokołem zdjęcia dotyczą oględzin działki nr 551/5 w T.. Ponadto ani w treści protokołu, ani też w formie załącznika do protokołu nie zamieszczono szkicu sytuacyjnego przebiegu – jak to określił organ – istniejącego systemu odwadniającego na działce nr 551/5 i odrębnie wykonanych przez M. i D. Z. robót budowlanych ingerujących(zmieniających) w ten system odwadniający. Poprawnie wykonany szkic sytuacyjny winien zawierać naniesienia istotnych punków usytuowania poszczególnych elementów budowli (np. wykonanych studzienek o których mówi skarżący), czy też przebiegu kolektorów i drenaży. Powinien również nawiązywać do wykonanych i odpowiednio ponumerowanych zdjęć z opisem obiektów fotografowanych. W protokole z oględzin terenu z dnia 7 maja 2013 r., będącym jedynym dowodem w sprawie, zabrakło tych istotnych dla sprawy ustaleń. W tych okolicznościach Sąd nie jest w stanie dokonać prawidłowej kontroli zasadności nałożenia na M. i D. Z. obowiązku przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie systemu odwadniającego na działce nr 551/5 w T., skoro w istocie organ I instancji nie ustalił w ogóle jakie prace wykonali inwestorzy i w jaki sposób została dokonana przez nich przebudowa systemu odwadniającego oraz jak przebiega przez działkę tzw. stary system odwadniający. Podkreślenia wymaga, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w postanowieniu z dnia [...] r. stwierdził, iż drenaż i kolektory stanowią część starego poniemieckiego systemu odwadniającego i obecnie brak jest właściciela. Nie wyjaśnił przy tym w oparciu o jakie dowody to ustalił. Z pism Urzędu Gminy Z. (karty nr 1 i nr 2 akt administracyjnych) wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. posiada jakąś wiedzę na temat przełożenia systemu drenaży przez małż. D. i M. Z., co spowodowało zakłócenia w odprowadzaniu wód gruntowych z sąsiednich działek, jednakże brak jest informacji w tym zakresie. Dodatkowej wiedzy, być może pomocnej w badanej sprawie dostarcza treść kserokopii decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]i informacja tam zawarta o sporządzonej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Z. ekspertyzy przepustowości kolektora biegnącego pod drogą nr [...]. i informacji o wynikach odkrycia studzienki rewizyjnej – poinwestycyjnej położonej na działce nr 551/5 (decyzja luźno włożona w akta administracyjne sprawy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się w postanowieniu na jakieś ustalenia (brak w aktach sprawy dowodu lub informacji w tym zakresie), z których wynika że skarżący posiada decyzję z dnia [...] r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. na działce nr 551/5 wraz z infrastrukturą na działkach nr [...]. Dalej organ powołuje się na dokonaną analizę owej dokumentacji (brak w aktach sprawy) , z której w jego ocenie wynika, że inwestorzy nie posiadali zgody na przebudowę systemu odwadniającego. Reasumując należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie zaskarżonych postanowień nie wyjaśniły istotnych okoliczności niezbędnych do wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go ostanowienia organu I instancji, jak również brak jest w aktach sprawy dowodów i dokumentów z zakresu rozpoczęcia budowy przez M. i D. Z. ( decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego, książki budowy), w oparciu o które dokonano opisywanych ustaleń. Co równie istotne, skarżący na temat sprawy wypowiadał się tylko i wyłącznie w formie rzutów w swoich obu zażaleniach, bez uprzedniego wezwania inwestorów przez organ do złożenia wyjaśnień przed podjęciem postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 u.p.b. W konsekwencji w ocenie Sądu powyższe dowodzi, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie przesłanek, jakimi kierowały się w wydaniu postanowień. Art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie. Brak wyjaśnienia podniesionych wyżej okoliczności spowodował więc również naruszenie art. 81 c ust. 2 u.p.b. Z tych więc powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach nie orzeczono z braku stosownego wniosku skarżącego.