II SA/Wr 867/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonania demontażu części instalacji centralnego ogrzewania w obrębie korytarza klatki schodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz adwokata S.M. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia 8 lipca 2013 r. nakładającą na E. D. – inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji c.o. z kotłem na paliwo gazowe ogrzewającą lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. O. [...] we W.– obowiązku wykonania w terminie 2 miesięcy, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych obejmujących: demontaż części instalacji centralnego ogrzewania w obrębie korytarza klatki schodowej w poziomie parteru, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zapewniając odpowiednią szerokość drogi ewakuacyjnej. W uzasadnieniu organ podał, że w 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowanych wykonywanych w budynku przy ul. O. [...]. W początkowym okresie postępowanie to, jak podał organ, prowadzone było w celu wyjaśnienia wszystkich zarzutów E. D., zawartych w piśmie informującym o nieprawidłowościach występujących w przedmiotowym budynku. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nadzoru osoby uprawnionej, wykonała systemem gospodarczym instalację centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe w celu ogrzewania lokalu mieszkalnego nr 2 którego jest właścicielem. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2006r. nałożył na inwestorkę obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym, którego zobowiązana jednak nie wykonała. Następnie organ doprecyzował przedmiot postępowania, informując w 2010 r. strony, że są nim objęte roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji gazowej w obrębie lokalu nr [...] i nr [...]. Mając na uwadze, że pomimo wezwań kierowanych do E. D., nie przedłożyła ona dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2006 r. celem uaktualnienia stanu faktycznego sprawy organ przeprowadził ponowne oględziny w dniu 20 lipca 2010 r. oraz w dniu 7 listopada 2012 r. Podczas przeprowadzania tych czynności ustalono, między innymi, że instalacja centralnego ogrzewania od kotła gazowego do lokalu mieszkalnego skarżącej poprowadzona jest przez korytarz klatki schodowej, następnie przez strop bezpośrednio do lokalu mieszkalnego nr 2. W obrębie korytarza klatki schodowej, w poziomie parteru przy drzwiach wejściowych usytuowane są rury centralnego ogrzewania, zaizolowane termicznie, co powoduje zawężenie przejścia przy otwartych drzwiach do 0,8 m od drzwi do balustrady. Organ uzyskał również protokół okresowej kontroli stanu technicznego instalacji gazowej użytkowanej przez E. D. z dnia 23 listopada 2012 r. Z tego protokołu jak też z wyjaśnień jego autora posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, wynika, że kocioł gazowy został odłączony od instalacji gazowej którą następnie zaślepiono. Przeprowadzona próba szczelności zakończyła się wynikiem pozytywnym. Na tej podstawie organ uznał, że kocioł gazowy nie jest obecnie użytkowany, podobnie jak instalacja gazowa od której został odłączony i którą zaślepiono. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa instalacja nie ma obecnie żadnego przeznaczenia i nie jest wykorzystywana. Również działania inwestorski wskazują, że nie zamierza ona jej eksploatować. W tych okolicznościach organ uchylił obowiązek nałożony na stronę postanowieniem dowodowym z 11 sierpnia 2006 r. Niezależnie od powyższego PINB stwierdził, że wykonana instalacja zawężając szerokość przejścia w korytarzu klatki schodowej przy maksymalnym otwarciu drzwi do 0,8m, narusza § 242 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, minimalna dopuszczalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej wynosi 1,2 m. W tych okolicznościach decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na E. D. obowiązek wykonania w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie stanie się ostateczne, robót budowlanych obejmujących: demontaż części instalacji centralnego ogrzewania w obrębie korytarza klatki schodowej w poziomie parteru – jako doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zapewniając odpowiednią szerokość drogi ewakuacyjnej. E. D. zakwestionowała powyższą decyzję wnosząc odwołanie w którym zawarła szereg zarzutów wskazujących na nieprawidłowości i uciążliwości wynikających ze wspólnego zamieszkiwania i utrzymywania budynku z właścicielką lokalu nr [...]. DWINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa wykonania robót budowanych polegających na realizacji instalacji centralnego ogrzewania wraz z kotłem na paliwo gazowe w celu ogrzewania lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. O. [...]. Roboty powyższe organ zakwalifikował jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wobec wykonania tych robót w warunkach samowoli budowlanej, prawidłowo – zdaniem organu odwoławczego – PINB przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. DWINB stwierdził, że celem przedmiotowego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem warunkiem wydania rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu jest stwierdzenie, że roboty budowane wykonane zostały wadliwie. W ocenie organu odwoławczego, niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Wykonana instalacja c.o. narusza bowiem przepis art. 242 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wymaga aby minimalna, dopuszczalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej wynosiła 1,2 m. Powyższe ustalono podczas oględzin, gdy stwierdzono, że przedmiotowa instalacja powoduje zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej w korytarzu klatki schodowej przy drzwiach wejściowych prowadzących z wiatrołapu do klatki – szerokość przejścia w tym miejscu przy maks. otwarciu skrzydła drzwiowego wynosi 0,8 m. W tych okolicznościach celem usunięcia stanu naruszenia prawa powstałego wskutek wykonania przedmiotowych robót, konieczne było nałożenia obowiązku w postaci demontażu części instalacji centralnego ogrzewania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Natomiast zarzuty odwołującej się nie zasługują, zdaniem organu drugiej instancji na uwzględnienie, gdyż w znacznej części wykraczają poza zakres postępowania. Zupełnie niewiarygodny jest też zarzut przeprowadzenia oględzin bez udziału skarżącej, skoro podpisała protokół z oględzin. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. D. podnosząc, że nie popełniła samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji c.o. wraz z kotłem gazowym. Była zmuszona do takiego działania z tego względu, że współwłaścicielka odcięła jej dostęp do wspólnego ogrzewania i wody. Czynności związane z realizacją ogrzewania wykonywała przy udziale Policji, Wodociągów i Architektury i jak twierdzi "oni zabrali dokumentację, która przepadła". Skarżąca przedstawiła też problemy wiążące się ze współwłasnością budynku, wnioskując o zobowiązanie współwłaścicielki do wykonania szeregu czynności związanych z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym. Obecny na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej świadczący pomoc prawną z urzędu, poparł skargę i zawartą w niej argumentację. Natomiast pełnomocnik uczestnika postepowania wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). W niniejszej sprawie wystąpiły uchybienia objęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit.c u.p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami poddana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nakładającą na skarżącą obowiązek demontażu części instalacji centralnego ogrzewania w obrębie korytarza klatki schodowej w poziomie parteru, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. z kotłem na paliwo gazowe, do zgodności z § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, celem zapewnienia odpowiedniej szerokości drogi ewakuacyjnej. Kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze, wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowiąca konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, stanowi jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr A, poz. 66). Przywołany przepis Konstytucji postrzegany jest jako gwarancja obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012). Ze względu na przywołaną zasadę dwuinstancyjności, przed organem drugiej instancji powstaje zatem obowiązek traktowania otwartego przed nim postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, po wstępnej kontroli wymogów formalnych środka odwoławczego, organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (tak T. Woś, J. Zimmerman, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r.). Ogólnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał przedstawionym wyżej wymogom wynikającym z art. 15 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie wskazuje, że DWINB nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego i nie odniósł się do wszystkich aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie (po modyfikacji przedmiotu w 2010 r.) toczyło się w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe, w celu ogrzewania lokalu mieszkalnego nr 2 należącego do skarżącej i znajdującego się budynku przy ul. O. [...] we W.. Należy zgodzić się z organami, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w wyniku której dochodzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku. Zgodnie z obowiązującą w Prawie budowlanym zasadą, wykonanie tego rodzaju robót budowlanych nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 28 w związku z art. 29 i 30 Prawa budowlanego). W toku długotrwałego postępowania organy ustaliły, że skarżąca nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak też sama skarżąca takiego dokumentu (pomimo odmiennych twierdzeń) nie przedstawiła. Zaistniały stan faktyczny wypełniał zatem przesłanki samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. wykonanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49 b, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wdrożenia postępowania naprawczego przez zastosowanie jednego z rodzajów decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Co do tego która z decyzji przewidzianych w ww. przepisie powinna być w tej sprawie wydana powinno być ustalone na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy po przeprowadzeniu wyczerpującego postepowania dowodowego, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, stwierdził, że wykonane samowolnie roboty budowlane naruszają przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące szerokości drogi ewakuacyjnej, tj § 242. Ustalono bowiem, że wykonana instalacja c.o. powoduje zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej w korytarzu klatki schodowej, przy drzwiach wejściowych prowadzących z wiatrołapu do klatki. Według ustaleń organu szerokość przejścia w tym miejscu przy maksymalnym otwarciu skrzydła drzwiowego wynosi 0,8 m. Taki stan rzeczy, w ocenie PINB jest niezgodny z § 242 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, według którego minimalna dopuszczalna szerokość drogi ewakuacyjnej wynosi 1,2 m. Powyższe naruszenie skutkuje więc koniecznością zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenia obowiązku określonego w sentencji decyzji, celem doprowadzania samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji akceptując bezrefleksyjnie powyższe stanowisko nie ocenił w należyty sposób materiału dowodowego stanowiącego podstawę przyjętego ustalania. Oparto je bowiem na sporządzonym w dniu 7 listopada 2012 r. protokole z oględzin. Zauważyć jednak należy, że dokument ten nie zawiera żadnych szkiców ani rysunków obrazujących usytuowanie przedmiotowej instalacji w korytarzu klatki schodowej. Kwestii tej wyjaśnia dostatecznie opis jak też załączona dokumentacja zdjęciowa, która nie przedstawia całej klatki schodowej na której umieszczono instalację. W protokole nie podano też istniejących wymiarów – szerokości klatki schodowej, co ma istotne znaczenie skoro z sentencji decyzji wynika, że nałożony obowiązek ma doprowadzić do zgodności z § 242 ust. 2 przywołanego rozporządzenia – czyli zapewnić poziomą drogę ewakuacyjną o minimalnej szerokości podanej w przepisie, czyli 1,20 m. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody w ogóle nie wyjaśnia, czy realizacja tak określonego obowiązku jest w ogóle możliwa, co w konsekwencji rodzi wątpliwość co do prawidłowości zastosowania w taki sposób wskazanej normy i nałożenia obowiązku. Pomimo tego organ drugiej instancji, bez wyjaśnienia powyższej kwestii - co mieściło się bezsprzecznie w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten nie ocenił również kwestii prawidłowości zakresu nałożonych obowiązków. Nie rozważono w ogóle, czy jedynym możliwym rodzajem nałożonych obowiązków jest demontaż części instalacji, czy też istnieje możliwość poprowadzenia jej w innym miejscu (przesunięcia). Organ nie odniósł się także do sposobu zredagowania nałożonego obowiązku poprzez odesłanie do § 242 rozporządzania w zakresie zapewnienia odpowiedniej szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej. Zauważyć należy, że niedopuszczalne jest takie redagowanie nakazów zamieszczonych w sentencji decyzji, które wymagają dodatkowych komentarzy czy wyjaśnień. Nakładane na strony obowiązki powinny być redagowane w sposób jasny i zrozumiały dla tych stron które mają je wykonać i w sposób pozwalający na ich wyegzekwowanie. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji odwoławczej jest lakoniczne i sprowadza się w istocie do automatycznego powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji. Organ nie wyjaśnił dlaczego, w jego zdaniem, zasadne jest nałożenia na stronę takich a nie innych obowiązków. W uzasadnieniu brak w tej kwestii elementów ocennych, natomiast jest konstatacja nie poparta wywodem wynikającym z samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zauważyć należy, że nawet, jeśli organ odwoławczy dojdzie w wyniku postępowania wyjaśniającego do identycznych wniosków jak organ pierwszej instancji, to jego obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do takich wniosków doszedł. Z uzasadnienia musi bowiem wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. Brak powyższych elementów powoduje, że rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli stron postępowania oraz sądu, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 w związku art. 11 k.p.a. Wobec przedstawionych wyżej uchybień o charakterze procesowym wskazujących na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, braku należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak tez wobec wskazanych wad uzasadnienia Sąd stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Konieczne jest ponowne przeprowadzenia postępowania odwoławczego celem wyeliminowania wskazanych wcześniej uchybień. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 1 lit. c u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Po myśli art. 152 ww. ustawy w pkt II postanowiono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Podstawę dla zasadzenia kosztów stanowił zaś przepis art. 200 i 250 u.p.p.s.a.