II SA/Wr 87/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 29 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 24 lipca 2002 r. (nr [...]); II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu 24 lipca 2002 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. L. choroby zawodowej narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Od tej decyzji odwołała się zainteresowana, wnosząc o ponowne badanie w kierunku choroby zawodowej narządu głosu, i dołączając wynik badania wykonany w Poradni Otolaryngologicznej w T. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zm.) oraz § 10, ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania E. L. od wymienionej decyzji - utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie ją w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że E. L. pracowała kolejno: od 4 października 1977 r. do 31 stycznia 1979 r. jako specjalista ds. analiz w Przędzalni A, od 1 lutego 1979 r. do 29 września 1979 r. jako nauczycielka w Zespole Szkół Ekonomiczno-Turystycznych w J. G., od 19 marca 1979 r. do 21 stycznia 1980 r. jako specjalista ds. płac w Gminnej Spółdzielni B, od 21 stycznia 1980 r. do 1 września 1980 r. jako inspektor ds. wychowawczych i kierownik świetlicy w Spółdzielni Mieszkaniowej w Z., od 1 września 1980 r. do 7 maja 1984 r. jako nauczycielka w Zespole Szkół Ekonomiczno-Turystycznych w J. G., od 8 maja 1984 r. do 30 września 1984 r. jako kierownik restauracji w Gminnej Spółdzielni B, od 1 października 1984 r. do 31 sierpnia 1985 r. jako dyrektor w Państwowym Przedszkolu w Z., od 1 września 1985 r. do 31 sierpnia 1987 r. jako nauczycielka w Szkole Podstawowej nr [...] w J. L., od 1 września 1987 r. do 31 sierpnia 1988 r. jako nauczycielka w Zespole Szkół Ekonomiczno Administracyjnych we W., od 1 września 1988 r. do 31 sierpnia 1995 r. jako nauczycielka w Bursie Szkolnictwa Zawodowego nr [...] we W., od 11 października 1993 r. do 31 sierpnia 1995 r. jako nauczycielka w Zespole Szkół Ekonomicznych nr [...] we W., od 1 września 1995 r. do 31 sierpnia 2001 r. jako nauczycielka w Policealnym Studium Administracji we W. (z dniem 1 września 2001 r. szkoła została zlikwidowana), zaś od 1 września 2001 r. przebywa na emeryturze. E. L. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. w dniach 7 czerwca 2001 r., 5 września 2001 r. i 24 października 2001 r. Rozpoznano tam "przewlekły podsychający nieżyt gardła. Po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na nadmierny wysiłek głosowy oraz po 3-krotnym badaniu laryngologicznym, foniatrycznym i videostroboskopowym nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu". E. L. została również poddana badaniom w Instytucie Medycyny Pracy. W dnia 11 czerwca 2002 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym u zainteresowanej, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "w trakcie obecnej obserwacji w badaniu foniatrycznym i laryngostroboskopowym stwierdzono asymetrię w budowie krtani (asymetrię w ustawieniu chrząstek nalewkowatych) i wynikający z tego niewielki brak zwarcia fonacyjnego głośni. Ponadto obecne są cechy przewlekłego prostego, podsychającego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani. Biorąc pod uwagę charakter stwierdzonych zmian chorobowych krtani w postaci asymetrycznej budowy i przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej, bez obecności przerostu i utrwalonego niedowładu strun głosowych, a także guzków śpiewaczych, brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Dolegliwości badanej związane są z wrodzoną anomalią budowy krtani oraz przewlekłym stanem zapalnym błony śluzowej gardła i krtani o podłożu najpewniej infekcyjnym". Na podstawie tych orzeczeń i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji wydał decyzję niekorzystną dla strony. Organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione - jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych - dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. E. L., pracując jako nauczycielka, przez 23 lat była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo istnienia zawodowego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych (Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) stwierdziły, iż zmiany chorobowe występujące u pacjentki, bez obecności przerostu, utrwalonego niedowładu strun głosowych jak i guzków śpiewaczych, nie dają podstaw do rozpoznania u zainteresowanej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Pacjentka była badana również dnia 6 sierpnia 2002 r. w Prywatnym Gabinecie Otolaryngologicznym w T., a więc w placówce, która nie jest powołana do rozpoznawania chorób zawodowych i dlatego wynik tego badania nie ma mocy wiążącej w rozpatrywanej sprawie. Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych. Strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Podczas specjalistycznych badań laryngologicznych (w tym videostroboskopowych) nie uwidoczniono u zainteresowanej w obrębie krtani zmian patologicznych typowych dla nadmiernego obciążenia wysiłkiem głosowym i zgłoszono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Z tych względów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. L. W skardze wskazała, że istnieje ścisły związek między nadmiernym wysiłkiem głosowym podczas wykonywania zawodu nauczyciela, a obecnym stanem strun głosowych skarżącej. Dodała przy tym, że zgodnie z zaleceniem lekarzy, nie mogła już pracować jako nauczyciel, dlatego też przeszła na emeryturę, której wysokość nie pozwala leczyć się na bieżąco. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane w sprawach chorób zawodowych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn aniżeli wywiedzione przez stronę skarżącą. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, do stwierdzenia wystąpienia u pracownika choroby zawodowej wystarczy ustalenie zaistnienia kumulatywnie dwóch normatywnych przesłanek: 1) choroba zdiagnozowana u konsultowanego musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wspomnianego rozporządzenia, i 2) choroba ta pozostawać musi w związku z wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające potwierdziło niespornie zatrudnienie strony w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże - zdaniem sądu - przedwcześnie oba orzekające w sprawie organy przyjęły, iż w toku postępowania dowodowego nie zostało wykazane, że cierpi ona na chorobę zawodową wywołaną tym narażeniem (poz. 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych). Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, organy dysponowały orzeczeniem lekarskim specjalisty otolaryngologa Ziemowita Dymały, który wskazał, że w obrębie gardła chorej występuje zanik błony śluzowej tylnej ściany gardła, w obrębie krtani - niedomykalność strun głosowych, przerost strun głosowych, noduli vocales w obrębie 1/3 środkowej. Również w dołączonym do akt sprawy "potwierdzeniu konsultacji lekarskiej", wykonanej w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. w dniu 7 września 2001 r., uprawniona do wydawania opinii jednostka medycyny pracy stwierdziła u skarżącej "laesio chordae vocalis", co pokrywa się z diagnozą zawartą w wyniku badania przeprowadzonego w Poradni Otolaryngologicznej w T. przez specjalistę otolaryngologa Ziemowita Dymały ("lesio chordarum vocalium"). Mimo takiego wyniku konsultacji w obu końcowych opiniach jednostek medycyny pracy nie wskazano na obecność u skarżącej choroby zawodowej. Wnioski wyprowadzone przez organy są zdaniem sądu co najmniej przedwczesne, ich zaś sformułowanie nastąpiło bez merytorycznego odniesienia się do wyników badania przeprowadzonego 6 sierpnia 2002 r. w Poradni Otolaryngologicznej w T. Organy nie ustosunkowały się bowiem do treści tego dokumentu i nie dokonały istotnej do prawidłowego załatwienia sprawy polemiki dowodów, poprzestając na odmowie wiarogodności przedłożonego przez stronę orzeczenia lekarskiego z tej tylko przyczyny i tylko z takim uzasadnieniem, że nie pochodzi ono od jednostki uprawnionej. Takie potraktowanie dowodu przedstawionego w sprawie jest niewystarczające i nie odpowiada wymaganiom zawartym w art. 107 § 3 kpa, według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym kontekście wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r. (SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517), w którym wywiedziono, że "z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. [...] Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny [podkr. sądu]; po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki". Uznanie za niewiarygodny dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego tylko z tej przyczyny, że nie pochodzi ono od jednostki upoważnionej, nie jest - także wobec wątpliwości wynikających również z wcześniejszej opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia 7 września 2001 r. - dostatecznie uzasadnione i nie odpowiada regułom oceny dowodów według art. 80 kpa. Poczynione uwagi są tym bardziej istotne, że "rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych [...] nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej [podkr. sądu], na podstawie których - zgodnie z przepisami § 7 i § 8 - właściwe jednostki organizacyjne do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1998 r., I SA 663/98, niepubl.). Skoro wszczęte skargą E. L. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy reguł procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało kwestionowane decyzje wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie III wyroku stanowi art. 152 tejże ustawy.