II SA/Wr 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis (spr.) Protokolant Nikola Jeziorna po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie likwidacji zbiorników wodnych oddala skargę w całości. Zaskarżoną do sądu decyzją Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie likwidacji zbiorników wodnych na dz. nr 24/10 i 24/12 w P., gm. L.. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że na pisemny wniosek R.D. Starosta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zasypania zbiorników wodnych na działkach nr 24/10 i 24/12 w P. gmina L. i zawiadomił o tym strony postępowania. Następnie skarżący złożył kolejne pismo w sprawie, w którym wniósł o poszerzenie postępowania o dalsze działki 269/1, 269/2 i 273 obręb P., poszerzenie kręgu stron oraz wydanie decyzji w sprawie likwidacji "składowanych śmieciowisk w zbiornikach wodnych" i przywrócenie stanu poprzedniego – przywrócenie retencji i "zapobiegnięcie dalszemu skażeniu wód gruntowych i żył wodnych". W efekcie [...] r. Starosta B. wydał decyzję, którą umorzył w całości postępowanie w sprawie likwidacji zbiorników wodnych na działce 24/10 i 24/12 w P. gmina L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zagłębienia terenu powstały w latach 30 tych ubiegłego wieku celem wydobycia kopalin, a w pozostałym wyrobisku gromadziła się woda. Do tego typu akwenów, powstałych po eksploatacji zasobów naturalnych na podstawie art. 5 ust. 4 Prawa wodnego, zastosowanie mają przepisy dotyczące wód stojących, jednakże nie są one urządzeniami wodnymi dlatego nie można zastosować do nich przepisów art. 64a i 64b umożliwiających nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, czy też legalizacji urządzenia wodnego. Od tej decyzji odwołał się R.D., wnosząc o jej uchylenie. Organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające. Z uzyskanych dokumentów, zdaniem organu odwoławczego, wynikło, że odwołujący się zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. z doniesieniem w sprawie nielegalnego składowania odpadów niebezpiecznych na działkach K.K.. Wójt Gminy L. poinformował organ, iż dokumentacja dotycząca sprawy zmiany stosunków wodnych w wyniku zasypania wyrobisk na dz. 24/10, 24/12 269/1, 269/2, 273 została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.. W toku postępowania K.K. złożył do organu decyzję SKO w O. z dnia [...] r. oraz kopie pisma skarżącego. Stanowisko w sprawie przedłożyła także na piśmie D.D.. W piśmie tym podniosła problem nielegalnego składowania odpadów (także niebezpiecznych) w zasypanych zbiornikach wodnych. Pismo to zostało przekazane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. O. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Staroście B. – celem odniesienia się do ich treści zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie wskazano, że stosownie do treści art. 5 ustawy prawo wodne, wody dzielimy na powierzchniowe i podziemne, wody śródlądowe powierzchniowe dzielą się dalej na wody płynące i stojące. Dalej ustawodawca wskazał (ust. 4 omawianego artykułu), że przepisy dotyczące wód stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu, powstałych w wyniku działalności człowieka nie będących stawami. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 19 tejże ustawy urządzeniem wodnym (w rozumieniu ustawy) jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Natomiast ust. 2 pkt 1 lit d tego artykułu Prawa wodnego stanowi, że przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się do robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną między innymi zmiany wód stojących, natomiast zgodnie z pkt 2 tego artykułu przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Organ wskazuje, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż nie da się ustalić kto, kiedy i w jakim celu i o jakich parametrach zagłębienie to wykonał, jednak na podstawie poniemieckiej mapy z 1936 r. można przyjąć, że zagłębienie terenu, którego postępowanie dotyczy powstało prawdopodobnie w latach 30 ubiegłego wieku w wyniku wydobycia kruszywa, a kolejna mapa z 1914 r. wskazuje że wydobywano tam pokłady kruszywa na potrzeby cegielni. Jeszcze starsza mapa z 1884 r. wyjaśnia, że zarówno cegielnia jak i wykop powstały po 1884 r. Kolejna mapa z 1925 r. wskazuje, iż w tym czasie cegielnia nadal działała, a nie ma jej na mapach z roku 1933. Wyrobisko powstało zatem co najmniej w 1914 r., a po likwidacji cegielni funkcjonowało jako zbiornik wód, mamy zatem do czynienia z wodami zalegającymi w zagłębieniach terenu. Zdaniem organu w takim przypadku właściwym organem, który prowadził postępowanie w trybie art. 29 Prawa wodnego jest Wójt Gminy L., który prowadził postępowanie w zakresie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości i na dzień wydawania tej decyzji SKO w O. wydało ostateczną decyzję odmawiającą przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, ale decyzja ta została zaskarżona do WSA w Opolu. Z opinii biegłych, przeprowadzonej w tamtej sprawie wynika, że ich zdaniem zasypanie zbiorników na działkach 24/10 i 24/12 stanowi znikomy ułamek pojemności doliny O. i nie rzutuje na poziom stabilizacji lustra wody w dolinie i nie spowoduje podniesienia tego poziomu. Dokonując wskazanych ustaleń organ konkluduje, że skoro przedmiotowy akwen nie jest urządzeniem wodnym lecz wodą stojącą w rozumieniu ustawy Prawo wodne i zarówno jego istnienie jak i likwidacja nie mogły spowodować zmiany stosunków wodnych, a zatem nie kształtowały tych stosunków, należy stwierdzić brak przedmiotu postępowania dla rozpatrzenia sprawy w trybie art. 64a i 64b Prawa wodnego. Powoduje to trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ wskazuje, że kwestia zasypania zbiornika odpadami nie należy do kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., lecz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Dodatkowo organ wskazuje, iż z akt sprawy wynika, iż kompetentny organ prowadził w tym zakresie postępowanie. Na koniec dyrektor wskazuje w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy może skorzystać z art. 138 § 2 kpa i podkreślił, że przeprowadzając w koniecznym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe doszedł do wniosku o trafności orzekania o umorzeniu postępowania. Skargę na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie do sądu administracyjnego złożył R.D.. W skardze podniósł, że skarży ostateczną decyzję, wydaną w toku postępowania administracyjnego, ‘w związku z nielegalnym zwożeniem, składowaniem i magazynowaniem wszelkiego rodzaju śmieciowisk pobudowlano-sanitarnych bez jakichkolwiek pozwoleń prawnych na działkach nr 32,24/10, 24/12 obręb P. w istniejących zbiornikach wodnych areał +- 1 hektara orz ich ukryciem pod 3-4 metrową warstwą ziemi uprawnej przez właściciela firmy K..." Skarżący zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie "oraz wydanie nakazu usunięcia nielegalnych śmieciowisk" oraz "przywrócenia stanu poprzedniego". W uzasadnieniu strona skarżąca podnosi, że trafność stanowiska strony skarżącej potwierdzają liczne zeznania świadków, a tak...że prowadzone postępowania przed organami ścigania, SKO w O., organami ochrony środowiska, inspektoratem ochrony roślin i nasiennictwa, a także uprawy terenów zalewowych pradoliny O.. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z "wykonania głębokich odkrywek" na spornych działkach wskazując, że to pozwoli ustalić bez wątpienia czy są śmieciowiska, czy nie. Na koniec skarżący wyjaśnia, że szczątki zawarte w glebie wskażą, że były tam stawy rybne, a ponadto stwierdził, że "zgłoszenie sprawy do WSA we Wrocławiu winno być rozszerzone o ustawę o odpadach. Do pisma dołączono 2 kopie pism. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł przeprowadzić dowodu z "odkrywki terenu objętego postępowaniem, bowiem zgodnie z treścią art. 106 ppsa (Dz. U. z 2012 r., ze zm.) wsa może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów..... Zatem sąd nie ma prawnych podstaw, ani możliwości aby prowadzić dowody np. w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zdaniem sądu skarga nie może zostać uwzględniona. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 105 § 1 kpa. W sprawie okolicznością istotną także jest, że na każdym etapie postępowania organy administracji przestrzegają swej właściwości i nie mogą orzekać w postępowaniu, w którym właściwym z mocy przepisu prawa materialnego pozostaje inny organ. W kontrolowanym postępowaniu orzeczenia wydawały organy kompetentne dla spraw prowadzonych w zakresie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (D. U. 2015, poz. 649 t. j. z dnia 2015 r.04.01), tj. Starosta B. i Dyrektor Regionalnej Gospodarki Wodnej we W.. Jak trafnie wskazały w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organu obu instancji niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że w na działkach 24/10 i 24/12 obręb P. nie występują zbiorniki wodne (postępowaniem nie była objęta działka 32, o której pisze skarżący). Podczas kontroli w terenie współwłaściciel tych działek podniósł, że na ich zasypanie nie było potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem były to poniemieckie wyrobiska oznaczone jako nieużytki. W tym kontekście należy wskazać, że jak prawidłowo dalej pisze organ odwoławczy w motywach swojego orzeczenia, skoro mamy do czynienia z zagłębieniem terenu, w którym gromadziła się woda, powstałym w wyniku działalności człowieka, to do takiego akwenu ma zastosowanie art. 5 ust. 4 tej ustawy czyli stosuje się odpowiednio przepisy o wodach stojących. Z kolei stosownie do treści art. 9 ustawy, stanowiącego słowniczek pojęć używanych w ustawie (pkt 19) jeśli ustawodawca używa pojęcia "urządzenia wodne" to rozumie przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Tak niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że to Wójt Gminy L., jako organ kompetentny winien, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zbadać czy dokonana likwidacja zagłębienia terenu wypełnionego wodą spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i wydać ewentualny nakaz przywrócenia tych stosunków lub wykonania urządzeń zapobiegających tym zmianom. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania, wszczętego z urzędu zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. "w sprawie zasypania zbiorników wodnych na działce nr 24/10 i 24/12 w P. gm. L." było rozważenie, czy orzekające organy winny były podjąć działania w trybie art. 64a lub b prawa wodnego. Zgodnie z dyspozycją art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Z kolei art. 64a jej ustawy stanowi, iż jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. (ust 1). Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (ust 2). Opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa (ust 3). W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8. (ust 4). Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (ust 5). Pierwszy z tych przepisów (art. 64b) dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (w nienależytym stanie technicznym) na skutek czego następuje zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Celem postępowania jakie organ administracji z urzędu albo na wniosek prowadzi na podstawie tej regulacji, jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód jakie urządzenie na skutek niewłaściwego stanu technicznego wyrządziło. Drugi przepis (art. 64a) dotyczy legalizacji urządzenia wodnego tj. urządzenia wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego i (co ważne w tym postępowaniu) z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego może wystąpić jedynie właściciel tego urządzenia, którym to właścicielem z założenia nie jest osoba która domaga się nałożenia obowiązku doprowadzenia urządzenia do właściwego stanu i naprawy szkody jaka mu została wyrządzona przez to urządzenie. Niewątpliwie, zatem, w sprawie nie możemy mówić o tym, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał dyspozycji art. 64a ustawy Prawo wodne. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów w sprawie mamy do czynienia z wyrobiskiem, czyli zagłębieniem terenu, stanowiącym przestrzeń w nieruchomości gruntowej powstałą w wyniku robót górniczych w którym gromadziła się woda, stąd, zdaniem sądu, prawidłowość orzeczenia organów obu instancji. Marginalnie już tylko wskazać trzeba, że (jak wynika z treści skargi) skarżącemu chodzi o nielegalne i z użyciem szkodliwych substancji zrekultywowanie wyrobiska, a to nie było przedmiotem kontrolowanego postępowania. Organy gospodarki wodnej nie mogą prowadzić spraw nie podlegających ich kompetencji, a należących (jak się wydaje z treści skargi) do organów ochrony środowiska. Reasumując, skarga na podstawie art. 151 ppsa podlegała oddaleniu.