II SA/Wr 87/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych). Pismem elektronicznym z dnia 15 stycznia 2026 r. K. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę za pośrednictwem organu – przy użyciu systemu komunikacji elektronicznej e-doręczeń – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Aktem tym, podjętym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy S., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...], określając, że sprzedaż ww. nieruchomości następuje na rzecz dotychczasowego dzierżawcy, który spełnia warunki określone w art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W treści skargi wskazano m.in., że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej poprzez trwałe niweczenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawienie gminy nieruchomości przeznaczonej pod realizację infrastruktury publicznej oraz naruszenie zasad legalizmu oraz prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z 4 lutego 2026 r., z uwagi na wniesienie skargi przez e-doręczenia, przyjęto sposób doręczania korespondencji skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego oraz pouczono o możliwości doręczania pism Sądowi za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona wskaże sądowi adres elektroniczny ePUAP, wraz ze wskazaniem, że sądy administracyjne są obowiązane stosować przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej (e-doręczenia) dopiero od dnia 1 października 2029 r. (art. 155 ust. 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych). W związku z powyższym, skarżący został wezwany drogą pocztową do usunięcia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie – załącznika nr 1 do pisma z dnia 15 stycznia 2026 r. – kwalifikowany podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo elektronicznym podpisem osobistym. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący, przy piśmie elektronicznym z dnia 17 lutego 2026 r. nadesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu pismo elektroniczne (nieopatrzone podpisem elektronicznym) stanowiące replikę na odpowiedź na skargę. Wskutek powyższego, zarządzeniem z dnia 18 lutego 2026 r. ponownie wezwano stronę skarżącą (drogą elektroniczną) do usunięcia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia – przez podpisanie załącznika nr 1 do pisma z dnia 15 stycznia 2026 r. stanowiącego skargę wniesioną w formie dokumentu elektronicznego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo elektronicznym podpisem osobistym, a nadto do usunięcia braku formalnego pisma z dnia 17 lutego 2026 r. – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania – przez podpisanie załączników do pisma z 17 lutego 2026 r. wniesionego w formie dokumentu elektronicznego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo elektronicznym podpisem osobistym. Pouczono przy tym skarżącego, że w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 46 § 2a p.p.s.a.), zaś zasady podpisywane przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (art. 46 § 2b p.p.s.a.). W odpowiedzi na wezwanie skarżący nadesłał prawidłowo podpisane elektronicznie dokumenty – zarówno skargę, jak i replikę na odpowiedź na skargę. Zarządzeniem z dnia 6 marca 2026 r. wezwano stronę skarżącą – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) – do: a/ określenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, w tym między innymi poprzez wskazanie, z posiadaniem jakiej nieruchomości strona wywodzi indywidualny interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, b/ wskazania naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, c/ nadesłania dokumentu, z którego wynikałoby prawo własności nieruchomości, z posiadaniem którego wiąże się naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu przez ePUAP, zgodnie z urzędowym poświadczeniem doręczenia (k. 59 akt sądowych), w dniu 23 marca 2026 r., jednak do dnia wydania niniejszego postanowienia czynności wskazane w wezwaniu nie zostały wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, który zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika, że podmiotowość strony wnoszącej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie, posiadanie przez strony interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Powinnością sądu na wstępnym etapie postępowania sądowego jest zatem ocena, czy strona wnosząca skargę wykazała naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia. Na tym etapie sąd nie bada natomiast zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów prawa materialnego. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy, co następuje w wyniku rozpoznania skargi. Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy więc utożsamiać z "naruszeniem prawa". Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi i wówczas sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2867/25, dostępne w CBOSA). Strona skarżąca winna w związku z tym udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob. np. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 477/23, dostępne w CBOSA). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny strony. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny strony skarżącej. W niniejszej sprawie skarżący wskazał w treści skargi, że kwestionowany akt narusza jego interes prawny, jako członka wspólnoty samorządowej, poprzez "trwałe niweczenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawienie gminy nieruchomości przeznaczonej pod realizację infrastruktury publicznej oraz naruszenie zasad legalizmu oraz prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym". Należy w związku z tym podnieść, że wskazane przez skarżącego okoliczności mają charakter ogólny i nie mają związku z jego indywidualną sytuacją prawną, która miałaby ulec zmianie lub stać się mniej korzystna wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Strona nie wskazała żadnego przepisu, z którego wynikać miałyby dla strony skarżącej prawa podmiotowej, które podlegałyby ochronie na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślić również należy, że interes prawny nie może być wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś instytucji lub normy prawnej. Okoliczność, że skarżący jest "członkiem wspólnoty samorządowej", nie stanowi zatem sama w sobie o jego prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt, że dany akt dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być indywidualny i realny. Uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, który to interes skarżąca musi przed sądem administracyjnym wykazać (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20). W tym miejscu zaznaczyć należy, że w toku postępowania skarżący został wezwany do określenia swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które miałoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Brak odpowiedzi na wezwanie spowodował, że Sąd nie mógł w rozpoznawanej sprawie przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Przypomnieć bowiem wypada, że to strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżonym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktem został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, aktualny i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Kolejno należy także powtórzyć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Skoro zatem Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała prowadziła do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, to wniesiona skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana z powodu braku legitymacji skargowej. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.