II SA/Wr 877/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi J. M., Z. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania przez M. B. robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 115/1, przy granicy z działką nr 112/1 w R. przy ul. K. [...]. W motywach rozstrzygnięcia podkreślił wyraźnie, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przez M. B. robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego opisanego we wstępie uzasadnienia. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne może być prowadzone tylko w takim zakresie w jakim zostało określone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i tylko ten zakres sprawy jest badany przez organy nadzoru budowlanego, co w niniejszej sprawie oznacza zbadanie zagadnienia wykucia otworów okiennych i montażu okien, a nie wymiana okien, która nie jest przedmiotem postępowania, a tym samym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania zapadła przedwcześnie, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy. Po uzupełnieniu materiałów postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na żądanie J. i Z. M. w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 115/1, przy granicy z działką nr 112/1, przez M. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie oględzin ustalono, iż w budynku mieszkalnym przy ul. K. w L., w pomieszczeniu łazienki zlokalizowane jest okno PCV o wymiarach: wys. 86 cm i szer. 67 cm. Okno znajduje się w ścianie południowej budynku. Od strony wewnętrznej brak jest oznak wykonania robót budowlanych. W pomieszczeniu kuchni w zewnętrznej, wschodniej ścianie zlokalizowane jest okno PCV o wymiarach: wys. 145 cm i szer. 149 cm. Od strony wewnętrznej brak jest oznak wykonania robót budowlanych. Od strony zewnętrznej ścian nie stwierdzono powiększenia otworów okiennych, widoczne są natomiast ślady zmniejszenia otworu okna łazienki na wysokości ok. 20 cm i szerokości ok. 10 cm. Według oświadczenia M. B. okno w łazience było wymieniane w 2009 r., w miejsce istniejącego okna drewnianego. Okno w kuchni zostało wymienione w 2005 r. przez D. Zarząd Dróg Wojewódzkich podczas remontu drogi. Ponadto M. B. złożyła na piśmie wyjaśnienia, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr 115/1 w R. wybudował E. M., który w 1992 r. w formie darowizny przekazał jej ten obiekt. Otwory okienne w kuchni i łazience były wykonane od samego początku wybudowania budynku. Ściany budynku nie zostały naruszone, a podczas wymiany okien zmniejszono nieznacznie jedno z nich, gdyż wykonano tzw. węgarki ze styropianu i wymieniono parapety zewnętrzne. Według organu I instancji ustalono, że nie miało miejsca samowolne wykucie przedmiotowych otworów okiennych. Nastąpiła tylko wymiana starych okien (drewnianych) na nowe (plastikowe), przy jednoczesnym nieznacznym zmniejszeniu otworu okiennego. W tej sytuacji nie można wydać decyzji nakazującej zamurowanie okien w ścianie budynku, jeśli na skutek podziału działki mającego miejsce po wybudowaniu obiektu naruszone zostały przepisy techniczno-budowlane dotyczące zasad lokalizowania budynków względem granicy działki budowlanej. Zdaniem organu wymiana okien w tych samych otworach okiennych nie wymaga żadnego pozwolenia lub zgłoszenia, gdyż jest traktowana jako bieżące utrzymanie i konserwacja obiektu budowlanego. Zmniejszenie otworów okiennych, jako przebudowa obiektu budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Jednak samowolne ich wykonanie wymaga od nadzoru budowlanego sprawdzenia, czy są wykonane prawidłowo i nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania budynku. Organ ustalił, że roboty budowlane polegające na zmniejszeniu szerokości otworu okiennego o ok. 10 cm poprzez zastosowanie węgarków ze styropianu oraz zmniejszenie wysokości otworu okiennego poprzez podmurowanie go z 3 warstw cegły, przy wymianie okna są wykonane właściwie i poprawnie technicznie. Nie naruszono konstrukcji ściany i nadproży okiennych. Późniejszy podział działki, po wybudowaniu budynku mieszkalnego, nie może rzutować na ocenę, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem. Zatem nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym brak jest podstaw prawa materialnego do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym przez J. i Z.M., zarzuca się, że organ zbyt pochopnie umorzył postępowanie w tej sprawie, ponieważ wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Istotnym w sprawie jest, że M. B. dokonała wymiany okna w pomieszczeniu łazienki zmniejszając jego rozmiar w stosunku do pierwotnego o ok. 20 cm(wys.) i ok. 10 cm(szer.), a to zdaniem skarżących narusza przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, ze względu na przepisy przeciwpożarowe nie powinno się umiejscawiać okien na granicy działki, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Wykonane okna PCV nie spełniają wymogów, zdaniem skarżących, wynikających z przepisu § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, pozwala na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnego wykonania przez M. B. robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 115/1, przy granicy z działką nr 112/1. W tak wszczętym postępowaniu organ nadzoru zobligowany jest do zbadania, czy M. B. rzeczywiście dokonała wykucia otworów okiennych i zamontowała w nich okna. Z akt sprawy wynika, że okna w łazience i kuchni istnieją od momentu wybudowania budynku mieszkalnego przez poprzednika prawnego, tj. w latach 1978-1979. Powyższemu twierdzeniu nie zaprzecza pełnomocnik skarżących, który wyjaśnia, że nielegalne roboty związane z oknem nr 1 i nr 2 polegają na ich wymianie na nowe z jednoczesnym ich zmniejszeniem. Organ odwoławczy dalej zauważa, że zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r.(nr [...]) jak i od decyzji dnia [...] r.(nr [...]) skarżący odnosili się wyłącznie do wymiany tych okien na nowe, która to kwestia nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu, bowiem wymiana istniejących okien na nowe nie jest tożsama z wykonaniem otworów okiennych i montażem w nich okien. Wobec powyższego brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w przedmiocie wykucia przez M. B. otworów okiennych i montażu okien, z uwagi na fakt, iż wykazano, że takich robót M. B. nie wykonała. Nielogicznym jest uznanie jakoby wymiana okna z jednoczesnym jego zmniejszeniem, mogłaby być zakwalifikowana jako roboty budowlane polegające na wykuciu takiego okna. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że są one bezzasadne i chybione. Przywołany przez odwołujących się wyrok dotyczy bowiem postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego a nie samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego, organ stopnia podstawowego prawidłowo przeprowadził postępowanie, które z uwagi na jego bezprzedmiotowość należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji J. i Z. M. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucają naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 12, pkt 7, 7a i 8 ustawy prawo budowlane wskutek ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że wymiana okna z jednoczesnym jego zmniejszeniem nie kwalifikuje się jako roboty budowlane, - art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że do wykonania prac budowlanych polegających na wymianie okna z jednoczesnym jego zmniejszeniem nie był potrzebny projekt budowlany, - błąd w subsumcji poprzez "wadliwe podciągnięcie przedmiotowego stanu faktycznego pod hipotezę, że wykonane prace polegające na wymianie okna z jednoczesnym jego zmniejszeniem nie stanowią robót budowlanych i w związku z tym przy ich wykonaniu nie było wymagane pozwolenie na budowę czy ich zgłoszenie", - § 232 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wymiana okna na mniejsze nie narusza przepisów przeciwpożarowych, 2. prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie autora skargi decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczona jest wadami i jako taka nie może się ostać. Niezależnie bowiem od tego, czy wymianę okna z jednoczesnym jego zmniejszeniem uzna się za remont, czy też przebudowę, to i tak mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skarżący nie zgadzają się z argumentacją organu II instancji, że skoro odnosili się wyłącznie do wymiany okien na nowe, to kwestia ta nie podlega badaniu, gdyż wymiana istniejących okien na nowe nie jest tożsama z wykonaniem otworów okiennych i montażem w nich okien. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wskazując że strona skarżącą nie podnosi nowych okoliczności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem jest, w rozpoznawanej sprawie, decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju decyzja wydana została przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, innymi słowy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia(osnowy) zawartego w tej decyzji. Trafnie podkreślił to NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r.(sygn. akt IIISA 730/85, GAP 1987, nr5, s.43) stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu(osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia(np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia(...) W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji". Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji, doszedł do podobnego wniosku jak organ I instancji, uznając, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie należało je umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powinno mieć taki sam zakres i takie same podstawy faktyczne, jakimi powinno cechować się rozpoznanie sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie słusznie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie samowolnego wykucia przez M. B. otworów okiennych i montażu okien w ścianach budynku mieszkalnego przy ul. K. w R.. W tak zakreślonych granicach postępowania obowiązkiem organu było ustalenie, czy w trakcie użytkowania budynku mieszkalnego doszło do samowolnego wykucia w ścianie budynku otworów okiennych i zamontowaniu w tych otworach okien przez właścicielkę budynku. Jak słusznie ustalił organ odwoławczy, w oparciu o akta administracyjne sprawy, okna te istniały od samego początku powstania budynku i zostały wykonane w trakcie jego budowy w latach 1978-1979 przez poprzednika prawnego E. M. (ojca Z. M. i M. B.). Pełnomocnik J. i Z. M. stwierdził do protokołu z przesłuchania świadka z dnia [...] r., że okna w łazience i kuchni "wymieniono na nowe i zmniejszono otwory okienne", czym potwierdził ustalenia organu I instancji. Słusznie więc przyjął organ odwoławczy, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło samowolnego wykucia otworów okiennych w ścianie budynku przez M. B., lecz ich wymianę z drewnianych na plastikowe PCV z nieznacznym zmniejszeniem jednego z nich. Skoro nie miało miejsca wykucie okien w pełnej ścianie budynku, to do słusznych wniosków doszedł organ odwoławczy, że samowola budowlana w tym zakresie nie miała miejsca. W tej sytuacji brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie wyraźnie określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. w zakresie samowolnego wykucia w ścianie budynku otworów okiennych i zamontowaniu okien. Wobec tego skoro brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.). W takim przypadku nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Jak już podkreślone zostało wyżej, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy (por. Ł.Grzegorz, M. Czesław, M. Andrzej. Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). W tych okolicznościach za nietrafne należało uznać zarzuty skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy orzekający w sprawie, skoro wykazane zostało, że nie istnieje przedmiot postępowania, bowiem postępowanie nie potwierdziło samowolnego wykucia otworów okiennych przez M. B.. Wobec tego, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne do załatwienia sprawy, nie są słuszne również zarzuty skargi o naruszeniu przepisów prawa procesowego. W tych warunkach skoro rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się słuszne, choć zawierało nieco inną argumentację wykraczającą poza zakres prowadzonego postępowania, ponieważ dotyczyło również aspektu wymiany okien (przedmiotu nieobjętego toczącym się postepowaniem), to w konsekwencji nie można było tylko z tej to przyczyny zarzucić jej istotnej wadliwości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.