II SA/Wr 877/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi S.C. i A.C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 października 2025 r. nr IF-O.7842.3.2025.MG w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako: Wojewoda, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2025 r. (nr IF-O.7842.3.2025.MG), utrzymał w mocy decyzję Starosty G. (dalej: organ pierwszej instancji, Starosta) z dnia 11 sierpnia 2025 r. (nr BD.6743.191.2024.2025) orzekającą o niezbędności wejścia przez M. J. i M. J.(1), prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P. S. C. z siedzibą w G., na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]- obręb ewid. G.), stanowiącej własność S. i A. C. (dalej: skarżący), celem docieplenia wełną mineralną północnej ściany budynku firmowego (salon sprzedaży) położonego w G. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) na podstawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych z dnia 29 maja 2023 r. przyjętego w dniu 29 września 2023 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 11 lipca 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek M. J. i M. J.(1) (dalej: inwestorzy) o wydanie, na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. z ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 524, dalej: p.b.), decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki gruntu nr [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina G., w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu północnej ściany budynku firmowego (salonu sprzedaży) przy ul. [...] (dz. ewid. [...]). Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. (nr BD.6743.191.2024) Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren ww. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], jednakże Wojewoda, decyzją z dnia 23 maja 2025 r. (nr IF-O.7842.6.2024.MM), po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ani zdolności prawnej oraz nie ma zdolności do bycia stroną postępowania administracyjnego, ani też zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W decyzji podkreślono, że podmiotami i stronami w prowadzonym postępowaniu mogli być wyłącznie poszczególni wspólnicy spółki cywilnej. W dalszej natomiast kolejności Wojewoda wyjaśnił, że dopiero po właściwym określeniu stron postępowania, organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie, w tym wezwać inwestorów do poprawienia podania, poprzez właściwe wskazanie inwestora planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy osoba składająca oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, była umocowana do złożenia rzeczonego oświadczenia, a w dalszej kolejności ocenić, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 47 ust. 1 p.b. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r. (nr BD.6743.191.2024.2025) organ pierwszej instancji orzekł o niezbędności wejścia przez inwestorów na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] - obręb ewid. G.), stanowiącej własność skarżących, celem docieplenia wełną mineralną północnej ściany budynku firmowego (salon sprzedaży) położonego w G. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) na podstawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych z dnia 29 maja 2023 r. przyjętego w dniu 29 września 2023 r., z zachowaniem następujących granic: 1. wielkość terenu niezbędnego do wykonania robót (ustawienia rusztowania): a. długość 11,00 m (na całej długości przewidzianej do ocieplenia ściany); b. szerokość 1,20 m (licząc od granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]) 2. czas niezbędny do wykonania robót – zajęcia części nieruchomości: 12 dni roboczych; 3. dojście do zajętej części nieruchomości nr ewid. [...] z działki inwestora nr ewid. [...]; 4. na terenie działki nr ewid. [...] nie będą składowane żadne materiały budowlane; 5. rusztowanie zabezpieczyć siatką ochronną od strony działki nr ewid. [...]; i warunków korzystania z nieruchomości – działka nr ewid. [...]: 1. terminie wejścia na przedmiotową nieruchomość powiadomić jej właścicieli co najmniej 3 (trzy) dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót; 2. po zakończeniu robót budowlanych na inwestorze ciąży obowiązek uporządkowania terenu działki nr [...]; 3. wszelkie szkody i zniszczenia (np. roślin) powstałe w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor naprawi w uzgodnieniu z właścicielem; 4. spory wynikłe pomiędzy stronami winny być rozstrzygane przed sądami powszechnymi właściwymi miejscowo. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że budynek, którego ściana ma zostać ocieplona położona jest w odległości około 0,30 m od granicy działki nr ewid. [...], nie ma zatem możliwości ocieplenia wskazanej ściany bez wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Nadto wskazał, że inwestorzy uzyskali uprawnienie do wykonania zamierzonych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 29 maja 2023 r. oraz, że nie uzyskali zgody właścicieli działki nr [...] na wejście na teren ich nieruchomości w celu wykonania ocieplenia ściany swojego budynku, na dowód czego przedłożone zostało pismo S. i A. C. z dnia 11 marca 2024 r. Jak wskazano w uzasadnieniu, spełniony został warunek "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości". Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Wojewoda, zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2025 r. (nr IF-O.7842.3.2025.MG), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2024 r. inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (dz. nr iewid. [...]) w celu ocieplenia ściany północnej budynku położonego w G. przy ul. [...]. We wniosku określono rodzaj prac, ich zakres oraz sposób wykonania przewidzianych do realizacji na działce nr [...]. Wskazano również podstawę prawną robót budowlanych – zgłoszenie z dnia 29 maja 2023 r. Do wniosku zostało dołączone pismo skierowane do właścicieli działki nr [...] z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości w celu wykonania ocieplenia. Pismo zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 20 lutego 2024 r. W odpowiedzi na rzeczone pismo skarżący nie wyrazili zgody na wejście na teren ich nieruchomości. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. skarżący ponownie nie wyrazili zgody na wykonywanie na ich działce jakichkolwiek robót budowlanych. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, pismem z dnia 24 lipca 2024 r., skarżący A. C. w całości podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Podniesiono m. in. brak celowości wchodzenia na teren nieruchomości i docieplenia ściany. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji uwzględnił wskazania Wojewody wyrażone w decyzji z dnia 23 maja 2025 r. w zakresie ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony i wezwał inwestora do poprawienia wniosku poprzez wskazanie osób posiadających zdolność do reprezentowania Inwestora, tj. wskazania stron postępowania. Wniosek został poprawiony poprzez wskazanie osób posiadających status strony i działających w imieniu P. s. c. M. J. i M. J.(1). Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo ustalił strony postępowania. Za prawidłowy uznano również wniosek, że zamierzone roboty budowlane polegające na dociepleniu północnej ściany budynku firmowego (salon sprzedaży) położonego w G. przy ul. [...] (działka nr [...]) nie mogą zostać wykonane bez wejścia na teren działki nr [...] – obręb ewid. G., stanowiącej teren nieruchomości sąsiedniej. Istotnym w tym aspekcie jest fakt, że budynek, którego ściana ma zostać ocieplona zlokalizowany jest w odległości 30 cm od granicy działki ewid. [...] stanowiącej własność skarżących. Wojewoda uznał także spełnienie wymaganej przepisem art. 47 ust. 2 p.b. przesłanki braku uzgodnienia warunków wejścia na grunt sąsiedni, tj. uzyskania stosownej zgody. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym względzie, że jak wynika z akt sprawy, inwestorzy podjęli starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. W tym celu skierowali w dniu 20 lutego 2024 r. pismo do skarżących – właścicieli sąsiedniej nieruchomości, celem wyrażenia zgody na ustawienie rusztowania. W piśmie wskazano rodzaj wykonywanych prac – remont ściany północnej i termin ich wykonania. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo i w kolejnych złożonych w toku postępowania skarżący w sposób wyraźny wyrażali negatywny stosunek w zakresie wyrażania zgody na wejście na teren ich nieruchomości. W odniesieniu do twierdzeń zawartych w odwołaniu, Wojewoda wyjaśnił, że nie mogą być przedmiotem rozpoznania zarzuty wywiedzione względem uprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 23 maja 2025 r. (nr IF-O.7842.6.2024.MM). W stosunku bowiem do tego aktu toczy się obecnie postępowanie administracyjne przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z wniosku skarżących o stwierdzenie jej nieważności. Pomimo tego, że będąca przedmiotem oceny w decyzja Starosty z dnia 11 sierpnia 2025 r. stanowi konsekwencję wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 23 maja 2025 r., co do której skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, to brak jest zdaniem Wojewody podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odnoszące się do możliwości wydania decyzji po upływie terminu do jej wydania, braku zawiadomienia oraz doręczenia odnoszą się do postępowania związanego z wydaniem decyzji Wojewody z dnia 23 maja 2025 r., stąd też nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Za bezprzedmiotowy uznał także zarzut braku odniesienia się organu pierwszej instancji do treści korespondencji prowadzonej przez skarżących z inwestorem, którego przedmiotem były roszczenia cywilnoprawne dotyczące naprawienia szkód powstałych w latach 2013-2014 oraz lokalizacji rynny. Zagadnienia te są obojętne z punktu widzenia przedmiotu postępowania wynikającego z art. 47 p.b. Za niezasadny należy uznano również zarzut, w którym skarżący wskazują brak spełnienia przesłanek z art. 47 ust. p.b. w zakresie braku polubownego uzgodnienia warunków. Analiza treści korespondencji pomiędzy skarżącymi a inwestorami potwierdza – zdaniem Wojewody – wcześniejszy wniosek, że pomiędzy nimi istnieje spór cywilnoprawny, którego przedmiotem są kwestie stosunków sąsiedzkich i wynikające z tego sporu roszczenia. Tymczasem art. 47 p.b. stanowi o zasadach i warunkach wejścia na sąsiednią nieruchomość (lub do budynku/lokalu) na potrzeby wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Właściciel czy też posiadacz gruntu, którego udostępnienie jest niezbędne nie może w trybie art. 47 p.b. uzależniać swojej zgody od spełnienia takich czy innych roszczeń przez inwestora. W szczególności, gdy roszczenia te w żaden sposób nie są związane z przeprowadzeniem ściśle określonych robót i prac związanych z danym zamierzeniem inwestycyjnym; Wojewoda wykluczył także zaistnienie wzmiankowanego w odwołaniu nadużycia prawa i działania sprzecznego z zasadą powagi osądzonej z uwagi na to, że firma P. s. c. nie posiada osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Zdaniem organu, w toku postępowania działający w imieniu P. s. c. zostali wezwani do poprawienia złożonego wniosku, poprzez właściwe wskazanie osób, które są uprawnione do działania na rzecz podmiotu. Spółka cywilna P. nie posiada bowiem osobowości prawnej i zdolności prawnej w zakresie nabywania praw czy zaciągania zobowiązań. Tylko wspólnikom takiej spółki przysługuje taki status. W toku postępowania ustalono, że M. J. i M. J.(1), jako poszczególni wspólnicy działający na rzecz P. s. c. posiadający zdolność prawną, są podmiotami i stronami postępowania. Organ pierwszej instancji ponowił w tym zakresie procedurę i wydał stosowną decyzję. Nie można zatem twierdzić, że decyzja została skierowana do podmiotów nie będących stronami postępowania i że doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej (w istocie trwałości decyzji ostatecznej). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc w niej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody wydanej w przedmiotowej sprawie oraz stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie) decyzji Starosty, która została na niej oparta. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 47 ust. 2 p.b. poprzez nie dopełnienie przez inwestora obowiązku uprzedniego podjęcia i przeprowadzenia próby uzgodnienia warunków wejścia na nieruchomość skarżących, 2) brak możliwości jego wydania, tj. utraty kompetencji do jego wydania, wskutek rażącego przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy, 3) rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak obiektywnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, 4) naruszenie art. 47 p.b. poprzez jego nadużycie w celu umożliwienia kontynuacji samowoli budowlanej, 5) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nadużycie procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy całkowicie pominął fakt zmiany stanowiska skarżących. Organ błędnie oparł się wyłącznie na pierwotnym piśmie z marca 2024 r., w którym sprzeciw dotyczył wejścia na posesję w sytuacji bezprawnego zajmowania gruntu i braku jakichkolwiek ustaleń. Tymczasem w drugim piśmie skarżący jednoznacznie wyrazili gotowość dopuszczenia inwestora na teren nieruchomości – pod warunkiem uprzedniego usunięcia bezprawnie ingerujących elementów oraz uzgodnienia rekompensaty i warunków zabezpieczenia szkód. Podkreślili także, że decyzja organu odwoławczego została wydana po utracie kompetencji do jej wydania, wskutek rażącego przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W dalszej kolejności skarżący zwrócili uwagę, że zaskarżona decyzja w praktyce nie służy realizacji interesu publicznego, lecz umożliwieniu inwestorowi zamaskowania skutków samowoli budowlanej, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 i 50-51 p.b. Skarżący uprzednio złożyli do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków formalne zawiadomienie o podejrzeniu samowoli budowlanej, uzyskując stanowisko organu o braku dokonywanych uzgodnień czy pozwoleń dla robót ingerujących w bryłę obiektu poza dwiema opiniami dotyczącymi wyłącznie remontu elewacji północnej z 2023 r. Organ konserwatorski przekazał sprawę do PINB jako właściwego organu do kontroli samowoli. Końcowo skarżący podkreślili, że organ po raz trzeci wszczyna postępowanie w sprawie tożsamej co do stron i przedmiotu, mimo że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. powinien odmówić wszczęcia postępowania, jeśli sprawa została już wcześniej prawomocnie rozstrzygnięta lub gdy jest w toku postępowanie dotyczące tego samego żądania. W odpowiedziach na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy ani w przepisach prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 47 ust. 2 p.b. w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przepis ten służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. W warunkach sprawy zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że zaplanowane roboty budowlane, objęte zgłoszeniem, a polegające na dociepleniu północnej ściany budynku firmowego (salon sprzedaży) położonego w G. przy ul. [...] (działka nr [...]), nie mogą zostać wykonane bez wejścia na teren działki nr [...] – obręb ewid. G., stanowiącej teren nieruchomości sąsiedniej. Istotnym w tym względzie jest bowiem fakt, że budynek, którego ściana ma zostać ocieplona, zlokalizowany jest w odległości 30 cm od granicy działki ewid. [...] stanowiącej własność skarżących. Należy zatem stwierdzić, że konieczne do wykonania przez inwestorów roboty budowlane zostały określone w zgłoszeniu, a zatem mogą być legalnie wykonane, biorąc natomiast pod uwagę odległość budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością, nie budzi wątpliwości, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest konieczne i niezbędne do wykonania robót budowlanych. Przechodząc do analizy sprawy w szczególności z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że za chybiony należy uznać zarzut, jakoby upływ czternastodniowego terminu określonego w art. 47 ust. 2 p.b. pozbawiał organ kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku inwestorów. Termin ten ma charakter wyłącznie instrukcyjny (porządkowy), a nie materialnoprawny, co oznacza, że jego niezachowanie nie powoduje wygaśnięcia uprawnienia organu do wydania decyzji w sprawie. Stanowi on przepis szczególny w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a., który także określa terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji, mające również charakter instrukcyjny. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Kielcach z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 69/10 czy w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 638/13 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 47). Funkcją analizowanego terminu jest zmobilizowanie organu do szczególnie szybkiego rozpoznania wniosku inwestora, co odpowiada gospodarczemu i społecznemu celowi instytucji uregulowanej w art. 47 ust. 2 p.b. Konsekwencją uchybienia temu terminowi może być wyłącznie odpowiedzialność organu z tytułu bezczynności – uprawniony może w szczególności, po uprzednim ponagleniu organu, wnieść skargę na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Upływ terminu nie powoduje natomiast utraty właściwości ani kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej nie skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do paradoksalnego wniosku, że bierność organu pozbawia inwestora ochrony prawnej, której gwarancją miał być właśnie szybki tryb administracyjny przewidziany w art. 47 ust. 2 p.b. Nietrafny okazał się również zarzut, jakoby inwestorzy nie podjęli realnych prób uzyskania zgody skarżących na wejście na grunt sąsiedni, a tym samym nie ziściła się przesłanka wydania decyzji z art. 47 ust. 2 p.b. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorzy wystąpili do skarżących z wnioskiem o wyrażenie zgody, jednak skarżący zgody tej odmówili. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że już samo wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 p.b. spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej (tak: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 264/23; w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/09; w Opolu z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 201/07 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09). Wystarczająca jest zatem sama próba uzyskania zgody – ustawodawca nie wymaga od inwestora prowadzenia długotrwałych rokowań ani osiągnięcia jakiegokolwiek rezultatu, lecz wyłącznie wykazania, że konsensualne załatwienie sprawy okazało się niemożliwe. Należy przy tym podkreślić, że art. 47 ust. 2 p.b. ma służyć szybkiemu rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do tych prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a co do których nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. Z przepisu tego nie wynika nakaz prowadzenia rokowań dla samego ich prowadzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2022/20). Z tych względów w niniejszej sprawie przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej została niewątpliwie spełniona. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje przy tym treść warunków, od których skarżący uzależniali wyrażenie zgody na wejście na ich grunt. Skarżący domagali się bowiem od inwestorów uprzedniego usunięcia szkód rzekomo wyrządzonych na ich nieruchomości w wyniku wcześniejszych działań inwestorów oraz rozwiązania istniejącego sporu sąsiedzkiego. Warunki te – jak słusznie zauważył organ – nie pozostają w żadnym związku z przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest wyłącznie kwestia niezbędności wejścia na grunt sąsiedni w celu wykonania konkretnych, oznaczonych robót budowlanych, a nie ogół wzajemnych roszczeń stron wynikających z prawa cywilnego. Roszczenia odszkodowawcze oraz spory sąsiedzkie podlegają dochodzeniu w odrębnym trybie, w szczególności w postępowaniu cywilnym, i nie mogą stanowić skutecznej podstawy do odmowy wyrażenia zgody w trybie art. 47 ust. 2 p.b. Uzależnianie tej zgody od spełnienia przez inwestorów świadczeń niezwiązanych z przedmiotem postępowania nie może być traktowane jako działanie pozbawiające inwestorów możliwości skutecznego podjęcia starań o uzyskanie zgody – przeciwnie, postawa skarżących potwierdza, że konsensualne załatwienie sprawy w sposób przewidziany przez ustawodawcę nie było możliwe. Niezasadny jest również zarzut, jakoby zaskarżona decyzja prowadziła do utrwalenia stanu samowoli budowlanej na nieruchomości inwestorów. Należy zauważyć, że właściwe organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania naprawczego co do obiektów znajdujących się na nieruchomości inwestorów. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, z których wynikałoby, że obiekty te zostały zrealizowane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji organ orzekający w przedmiocie wniosku z art. 47 ust. 2 p.b. nie był uprawniony do samodzielnego stwierdzania, że stan zagospodarowania nieruchomości inwestorów jest niezgodny z prawem – ocena ta należy do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego, działających w odrębnym trybie. Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wejście na grunt sąsiedni ma ściśle określony przedmiot i nie służy do rozstrzygania zagadnień objętych właściwością innych organów. Argument skarżących, oparty na ich własnej ocenie legalności obiektów inwestorów – ocenie nieznajdującej potwierdzenia w aktach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – nie może zatem skutecznie podważać prawidłowości zaskarżonej decyzji. Bezzasadny okazał się również zarzut, jakoby organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie, która została już uprzednio rozstrzygnięta między tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wcześniejsza decyzja Wojewody z dnia 23 maja 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., miała charakter kasacyjny i skutkowała uchyleniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji nie dochodzi do zakończenia postępowania administracyjnego ani do powstania stanu powagi rzeczy osądzonej – sprawa pozostaje sprawą tożsamą podmiotowo i przedmiotowo, a postępowanie prowadzone po wydaniu decyzji kasacyjnej stanowi kontynuację tego samego postępowania administracyjnego. Powaga rzeczy osądzonej, jako instytucja ograniczająca dopuszczalność ponownego rozpoznania sprawy, w sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. po prostu nie znajduje zastosowania w żadnym zakresie. Wręcz przeciwnie – jak wskazuje się w orzecznictwie – żaden przepis nie wyłącza stosowania art. 35 § 3 k.p.a. w przypadku wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji jest wówczas zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w ustawowych terminach. Co więcej, sam fakt wniesienia skargi na decyzję kasacyjną do sądu administracyjnego nie może co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszoinstancyjny. Oczekiwanie organu pierwszej instancji na rozstrzygnięcie skargi na decyzję kasacyjną godziłoby bowiem w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i prowadziłoby do bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 68/25; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2537/18 oraz 26 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 17/22). Sąd wskazuje, że bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje także okoliczność, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody. Z akt sprawy oraz dokumentów przedstawionych przez organ odwoławczy w toku postępowania sądowego jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 23 maja 2025 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, samo wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może prowadzić do zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie zwykłej. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź dopóki nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie postępowania jedynie z powodu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 513/13 i w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 399/11; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). W konsekwencji organ pierwszej instancji nie tylko mógł, ale wręcz miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie w jej przedmiocie, niezależnie od toczącego się równolegle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej Wojewody. Gdyby w wyniku tego postępowania nadzwyczajnego decyzja kasacyjna została w przyszłości wyeliminowana z obrotu prawnego, skarżącym pozostaje – stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – możliwość żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w jego wykonaniu. Możliwość ta nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia się organu od obowiązku prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Wszystkie przesłanki materialnoprawne wydania zezwolenia na wejście na grunt sąsiedni w trybie art. 47 ust. 2 p.b. zostały spełnione, a postępowanie przeprowadzone zostało z zachowaniem reguł procesowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.