II SA/Wr 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej doprowadzenie ściany z otworami okiennymi w budynku mieszkalnym do zgodności z projektem budowlanym oraz przedłożenie oświadczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala skargę. . Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r. sygn. Akt II SA/Wr 2755/02 tutejszy Sąd stwierdził nieważność § 13 pkt 1 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenu użytków rolnych i leśnych położonych w południowej części wsi C., wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego jako [...], [...]. W ustaleniach tych przewidziano lokalizację na działce nr 187 obiektów produkcji zwierzęcej (fermy lisów lub drobiu). Podstawą stwierdzenia nieważności było nieprawidłowe zakwalifikowanie zarzutu do projektu planu miejscowego w zakresie tych ustaleń jako protestu i związane z tym kolejno naruszenie procedury planistycznej. W nawiązaniu do skutków prawnych tego wyroku, ostateczną decyzją z dnia [...] SKO w L. utrzymało w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla fermy lisów na działce nr [...], gdyż pomimo nieistnienia ustaleń szczegółowych, działka ta znajduje się na terenie objętym ogólnymi ustaleniami planu miejscowego, w strefie terenów otwartych. Decyzją z dnia [...] Starosta L. na podstawie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na budowę fermy hodowlanej zwierząt futerkowych na działce nr [...], gdyż plan miejscowy dla terenów otwartych wprowadza całkowity zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, z dopuszczeniem możliwości lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej, zaś przedłożony przez inwestora projekt obejmuje obiekty kubaturowe gospodarki rolnej takie jak klatki na lisy 84 szt. zgrupowane w 6 rzędach w 3 niezależnych zespołach, czyli nie pojedyncze, szczególnie że osobno inwestor zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczo-magazynowego i płyty obornikowej ze zbiornikiem na gnojowicę. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że klatki na lisy nie są obiektem kubaturowym oraz zwróciła uwagę na brzmienie ustaleń szczegółowych planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), a następnie art. 35 ust. 1 tej ustawy, nakazujący organowi sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Działka nr 187 znajduje się na terenach otwartych, tj. na terenie użytków rolnych niezabudowanych (§ 2 ust. 3 pkt 6 tekstu planu), dla których ustalono zakaz zabudowy kubaturowej (§ 5 pkt 5.2 planu) lub całkowity zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, z dopuszczeniem możliwości lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 5.4 ppkt 1). W ocenie organu, niewątpliwie obiektami kubaturowymi są zadaszone dwutraktowe klatki na lisy zgrupowane w kilku niezależnych zespołach wraz z innymi budynkami służącymi do produkcji, składających się na całość funkcjonalno-przestrzenną. Według planu "zabudowa kubaturowa" to budynki i obiekty, za wyjątkiem obiektów tymczasowych (§ 2 ust. 3 pkt 12 planu). Zamierzenie inwestora powstaje więc w sprzeczności z planem miejscowym, co uzasadniało orzeczona odmowę. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca inwestorka zarzuciła naruszenie przepisów § 3 ust. 2 w związku z § 5 ust. 4 i § 2 ust. 2 pkt 12 planu miejscowego, art. 32 ust. 1, 34 i 35 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie fermy za zespół obiektów kubaturowych, pominięcie że stanowi ona pojedynczy obiekt gospodarki rolnej i budowę nie związaną na stałe z gruntem oraz przez brak wszechstronnego rozważenia treści projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia użytego w planie pojęcia "zabudowa kubaturowa" wymaga posłużenia się pojęciami zawartymi w prawie budowlanym i odniesienia do opisanych w projekcie budowlanym klatek na lisy z daszkami, bez przegród zewnętrznych, ścian i fundamentów, nie połączonymi trwale z gruntem. Zespoły klatek z drewnianym dachem ustawionym na drewnianych palach bezpośrednio na ziemi, stanowią budowlę (art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego). Wraz z płytą obornikową i pomieszczeniem gospodarczym będzie stanowiła pojedynczy obiekt gospodarki rolnej. Pojecie zabudowy kubaturowej odnosi się jedynie do budynków. Dopuszczalność lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej, nie oznacza zakazu budowy kilku obiektów powiązanych funkcjonalnie i dlatego zgłoszenie zamiaru budowy dwóch obiektów (płyty i budynku gospodarczego) nie wywołało sprzeciwu. Stanowić one będą wraz z zespołami klatek, pojedynczy obiekt gospodarki rolnej. Według skarżącej, pomimo wyroku z dnia 19.05.2005 r. nadal pozostał w mocy rysunek planu, przewidujący przeznaczenie działki nr [...] pod obszar rolniczej produkcji zwierzęcej. Skarżąca dołączyła wydane jej w dniu [...] fragmenty rysunku planu, na którym działka nr [...] oznaczona jest nadal symbolem RPZ i znajduje się na terenie [...], [...], co oznacza tereny obiektów produkcji rolnej, a ponadto dokumentację fotograficzną sposobu wykonania innej fermy lisów na tym terenie, należącej do skarżącej, której konstrukcja odpowiada rozwiązaniom architektonicznym niezatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz dodał, że zamierzona inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej obok fermy lisów, a jej realizacja doprowadziłaby do powstania zespołu pojedynczych obiektów, nie zaś jedynie pojedynczego obiektu. Projektowana budowla nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Budowa takich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. W zgłoszeniu inwestor określa termin rozbiórki obiektu bądź jego przeniesienia, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W przypadku obiektów tymczasowych decydujące znaczenie ma jego ściśle określony i bardzo ograniczony termin pozostawania w danym miejscu, nie zaś sposób powiązania obiektu z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie zauważył organ, w niniejszej sprawie nie było wymagane dołączenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), skoro określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego obowiązkiem organu było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), a w razie stwierdzenia naruszenia tego wymogu, nałożenie postanowieniem powinności usunięcia tej nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Rezultat oceny zaskarżonej decyzji według zgodności z prawem (art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) uzależniony był od stwierdzenia przez sąd administracyjny, czy organ słusznie ustalił istnienie nieusuwalnej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to wymagało niewątpliwie dokonania wykładni ustaleń planu miejscowego, w tym według reguł wykładni systemowej w nawiązaniu do przepisów prawa budowlanego, a przede wszystkim legalnych definicji pojęć używanych w tej ustawie, zawartych w art. 3 tego prawa. Jak wiadomo, zgodnie z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, budynek to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, natomiast według pkt 3 budowla, to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przy czym ustawa wymienia jedynie przykładowo takie obiekty jak drogi, mosty, wolno stojące instalacje przemysłowe czy budowle sportowe, kolejno według pkt 5 tymczasowy obiekt budowlany to albo obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, albo obiekt niepołączony trwale z gruntem. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynikało niewątpliwie, że inwestor zamierzał wybudować budowlę, nie zaś budynek. Nie był to z pewnością obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Jedynie tego rodzaju tymczasowego obiektu budowlanego, z jeszcze dodatkowymi cechami, dotyczy art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Odrębny rodzaj tymczasowego obiektu budowlanego stanowi obiekt niepołączony trwale z gruntem, niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do czasowego użytkowania. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie rozważał dopuszczalności wnioskowanej zabudowy z uwagi na spełnienie wymogów obiektu tymczasowego, co stanowiło istotne uchybienie procesowe (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Wywód prawny organu w tym zakresie, zawarty w odpowiedzi na skargę, był nie tylko spóźniony (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a), ale przede wszystkim błędny, gdyż pomijał istnienie dwóch rodzajów obiektów tymczasowych. Obiektem takim będzie zarówno budynek przeznaczony do czasowego użytkowania, w tym jego szczególny podtyp opisany w art. 29 ustawy, jak i budowla niepołączona trwale z gruntem bez względu na zakładany czas jej użytkowania. Jak dalej wiadomo, w prawie budowlanym nie ma definicji czy określenia pojęcia obiektu kubaturowego. Posługując się językiem potocznym można mówić o obiekcie kubaturowym w odniesieniu do obiektu posiadającego pojemność mierzoną w m³, a takim niewątpliwie była budowla objęta wnioskiem inwestora. Istotny przy wykładni planu miejscowego powinien być ponadto przepis art. 4 prawa budowlanego, zawierający deklarację wolności zabudowy nieruchomości, oraz przepis art. 64 Konstytucji RP, kreujący publiczne prawo podmiotowe właściciela (por. S. Jarosz-Żukowska "Konstytucyjna zasada ochrony własności" s. 75-77, 177-181) do niezakłóconej przez państwo możności wykonywania prawa własności, z których to przepisów wynika dyrektywa interpretacji niejasnych ustaleń planu miejscowego na korzyść inwestora. Należy przypomnieć, że według planu miejscowego "zabudowa kubaturowa" to budynki i obiekty, za wyjątkiem obiektów tymczasowych. Na terenach rolnych plan wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej na terenach otwartych z dopuszczeniem możliwości lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przepis prawa miejscowego wyłącza zatem z pojęcia zabudowy kubaturowej wszelkie obiekty tymczasowe, bez względu na to, czy według ogólnego pojęcia powyżej opisanego, należałoby uznać je za obiekty zabudowy kubaturowej, takie jak budowla kubaturowa inwestora. Użyty w planie zwrot "budynki i obiekty" należało rozumieć zgodnie z przepisami prawa budowlanego, czyli jako "budynki i inne obiekty budowlane", podobnie jak "obiekt tymczasowy" to "tymczasowy obiekt budowlany". Organ powinien pojmować zakaz zabudowy kubaturowej nie jako wyłączenie dopuszczalności budowy kubaturowych obiektów budowlanych według przyjętego dowolnie przez siebie określenia "zabudowy kubaturowej", lecz według definicji tego pojęcia ustanowionej w planie miejscowym. Należało dokonać wyraźnych ocen, czy projektowana budowla stanowi obiekt tymczasowy, gdyby nie była połączona trwale z gruntem, czy też nie stanowi, gdyby była tak połączona. Dopuszczenie w planie lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej dotyczy wyraźnie nowej zabudowy, niezależnie od dotychczasowego stanu zagospodarowania działki. Organ miałby zapewne rację, że obiekt pojedynczy to nie zespół obiektów lub obiektu z urządzeniami dodatkowymi, ale przecież właściwy organ nie wyraził sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wybudowania dwóch nowych obiektów na tej działce. Byłoby niekonsekwencją wydanie obecnie odmowy wobec zamierzenia wybudowania pojedynczego obiektu (budowli opisanej we wniosku inwestora) jednie z tego powodu, że byłby stanowił dopełnienie funkcjonalne obiektów powstałych legalnie na podstawie zgłoszenia. Można dodać na marginesie, że wszelkie ustalenia i oceny organu oparte na treści projektu budowlanego budzą wątpliwości, skoro akta sprawy nie zawierają tego projektu i nie wiadomo w związku z tym jakie było źródło tych ustaleń i ocen. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi można częściowo uznać je za zasadne, o ile dotyczą objęcia planowanej budowli pojęciem zabudowy kubaturowej, jak jednak powyżej zaznaczono, z uwagi na jej cechę obiektu tymczasowego. Nie były przekonujące dotychczasowe oceny organu związane z dopuszczalnością wybudowania pojedynczego obiektu gospodarki rolnej. Po uznaniu, że być może planowana budowla stanowi obiekt pojedynczy, przyznana organowi uznaniowość przy rozstrzyganiu o pozwoleniu na jej budowę ulega jak wiadomo ograniczeniu przez wymóg wnikliwego rozważenia wchodzących w rachubę interesów i należytego uzasadnienia ewentualnej odmowy (co miałoby znaczenie w przypadku uznania tej budowli za obiekt kubaturowy w rozumieniu planu miejscowego). Bezzasadny był wniosek dowodowy skarżącej, skoro powoływany przez organ wyrok wraz z uzasadnieniem znajduje się w aktach sprawy. Bezpodstawne było przypisywanie samemu rysunkowi planu treści normatywnej, bez oparcia w ustaleniach tekstu planu, chociaż niewątpliwie trafna była uwaga, że właściwy organ nie powinien wydawać stronom rysunków o treści nieaktualnej, nie dostosowanej do wyroku sądu administracyjnego. Jak wynika z powyższego, oceny prawne organu oparte na treści planu miejscowego były co najmniej przedwczesne i orzeczona odmowa nie znajdowała oparcia w art. 35 prawa budowlanego. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200, oraz mając na uwadze art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.