II SA/Wr 883/18

Dnia 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA: Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA: Olga Białek Sędzia WSA: Gabriel Węgrzyn Protokolant: specjalista: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. L. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu J. L. (dalej: inwestor, skarżący, wnoszący sprzeciw) jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Powiatu W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolno stojącej, z elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], obręb W., gmina D. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2018 r. inwestor wystąpił do organu I instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. W dniu [...] organ ten wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W ustawowym terminie odwołanie od opisanej decyzji wniósł M. S., wskutek rozpoznania którego, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła niezgodność pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a treścią wniosku o pozwolenie na budowę. W jego ocenie odmienny jest zakres inwestycji przedstawiony w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym i ten wynikający z treści wniosku. Wojewoda podkreślił, że wniosek złożony w dniu 19 lutego 2018 r. w części dotyczącej nazwy i rodzaju całego zamierzenia budowlanego został sformułowany jako "projekt budowlany pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z wydzielonymi dziesięcioma lokalami mieszkalnymi z elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej". Według organu odwoławczego w projekcie budowlanym przewidziano na każdej z działek nr [...] po dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, z których każdy obejmuje po jednym lokalu mieszkalnym. Poszczególne budynki stanowiące pary stykają się pomiędzy sobą od fundamentów po dach, odrębnymi, własnymi ścianami, rozdzielonymi dylatacją. Budynki te stanowią konstrukcyjnie samodzielne całości, co wypełnia wymagania stawiane przez unormowania Prawa budowlanego budynkom mieszkalnym jednorodzinnym. Podkreślono przy tym, że budynki w parach wykazują znaczne podobieństwo w zakresie parametrów, bowiem ich bryły zostały ukształtowane w zwierciadlanym odbiciu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie wezwał inwestora i nie doprowadził do usunięcia rozbieżności wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego prowadząc postępowanie w zakresie budowy pięciu budynków wolnostojących dwulokalowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą na omawianych działkach. Ponadto w ocenie wojewody organ I instancji powinien ustosunkować się do wyrażonych w odwołaniu zarzutów dotyczących tożsamości prowadzonych wcześniej postępowań z uwagi na zakres inwestycji, które zakończyły się odmownymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Uznał tym samym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zabrakło oceny pod kątem związania organu uprzednio wydanymi decyzjami zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako kpa). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wobec nieustalenia przez organ I instancji w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania, przedwczesne jest odnoszenie się do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa oraz w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: pb) poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia przy braku wykazania, że niemożliwe jest przeprowadzenie przez organ II instancji niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jako że nie ma rozbieżności pomiędzy podaniem o wydanie decyzji, a projektem budowlanym; - art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 kpa – poprzez niewyjaśnienie braku możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mając na względzie, że decyzja kasatoryjna dopuszczalna jest wyjątkowo stanowiąc wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy; - art. 138 § 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 pb poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia innego niż uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na niemożliwość ustalenia przedmiotu postępowania, podczas gdy zakres inwestycji opisany we wniosku jest spójny z projektem budowlanym, a kwestia ta była wyjaśniana przez organ I instancji; - art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa – polegające na uchyleniu przez organ II instancji od ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu inwestor wskazał, że w zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że projekt budowlany odnosi się do realizacji budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wnoszący sprzeciw wykazywał różnicę pomiędzy zabudową bliźniaczą oraz wolnostojącą wskazując, że organ odwoławczy nie dokonał wystarczających ustaleń na podstawie posiadanego materiału dowodowego (wniosku i projektu budowlanego). Odnosząc się do kwestii tożsamości tego postępowania oraz uprzednio prowadzonych postępowań inwestor wskazał, że każdy z wniesionych wniosków wraz z projektem budowlanym zawiera odrębności, które przesądzają o odmienności w zakresie przedmiotu postępowań. Inwestor wskazał nadto w uzasadnieniu sprzeciwu, iż organ odwoławczy nawet nie rozważył możliwości i zasadności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie określonym w art. 136 kpa. Argumentował przy tym, że na organie odwoławczym w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenia materiału dowodowego spoczywają zasadniczo te same obowiązki, co na organie I instancji. Końcowo wnoszący sprzeciw podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołującego się. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Mając na względzie przedstawione kryteria sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Zdaniem sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Dokonując wykładni art. 138 § 2 kpa nie można pomijać treści art. 136 kpa, gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 kpa. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy wskazać należy, że w ocenie sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, gdyż nie wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ powinien w tym zakresie przywołać konkretne okoliczności faktyczne, które wymagają wyjaśnienia i których ustalenie zdeterminuje kierunek rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego zabrakło. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że w sprawie zachodzi niezgodność pomiędzy zakresem inwestycji przedstawionej we wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę a projektem budowlanym, zaś organ I instancji nie wezwał inwestora do usunięcia tych rozbieżności. Nie dokonując oceny takiego stanowiska organu co do meritum, do czego sąd w świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest uprawniony, nadmienić należy, że tak zakreślony brak w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji nie uzasadniał wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy, na co słusznie zwrócił uwagę wnoszący sprzeciw, zobowiązany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, albowiem postępowanie odwoławcze nie jest ograniczone jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak przeszkód do rozpoznania sprawy lub możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji przesądza o tym, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Tymczasem z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji w ogóle nie wynika, czy organ odwoławczy brał pod uwagę możliwość zastosowania art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i w jakim zakresie postępowanie dowodowe uzupełniające jest, zdaniem tego organu, niezbędne. Z uzasadnienia wynika jedynie, że organ stwierdza rozbieżność pomiędzy treścią projektu budowlanego i wniosku inwestora. Organ odwoławczy nie wskazał jednak jakie okoliczności faktyczne winny być wyjaśnione przez organ I instancji, do czego zobowiązany był na podstawie art. 138 § 2 zdanie drugie kpa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał jedynie, że w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji powinien wyjaśnić kwestię zaistnienia tożsamości prowadzonych wcześniej postępowań z toczącym się postępowaniem pod kątem zakresu planowanych inwestycji. W ocenie sądu tak zarysowany zakres okoliczności, które wymagają wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu nie jest na tyle znaczny, by organ odwoławczy nie mógł samodzielnie ocenić zaistnienia tożsamości spraw. Dalej trzeba powiedzieć,, że o ile w istocie zgodnie z art. 110 kpa co do zasady organy administracji publicznej są związane decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o tyle odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, uzasadnia w sytuacji tożsamości spraw, uprzednie rozstrzygnięcie jednej z nich ostateczną decyzją. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania będzie jednak tożsamość spraw z uwzględnieniem zakresu żądania w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony. W takim wypadku oceny wymagać będzie treść wniosków wszczynających postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w kontekście złożonego projektu i kwestia czy organ orzekł już (ostatecznie lub prawomocnie) w tej samej sprawie. Końcowo sąd pragnie zauważyć, że przywoływana przez organ odwoławczy okoliczność rozbieżności pomiędzy zakresem inwestycji wynikającym z przedłożonego projektu budowlanego oraz wniosku o zatwierdzenie tego projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na to, że – według organu II instancji – z projektu budowlanego wynika, że projekt obejmuje zabudowę bliźniaczą, a nie – jak wskazano we wniosku – wolnostojącą, stanowi de facto ocenę merytoryczną sprawy, która nie odpowiada (co do zasady) dyspozycji decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy zdaje się bowiem przesądzać o charakterze i zakresie inwestycji wynikającym z projektu budowlanego, twierdząc – wbrew nazwie oraz części opisowej projektu, iż inwestycja obejmuje budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a nie wolnostojącej. Wobec uznania zarzutów wyartykułowanych w sprzeciwie za uzasadnione w ocenie sądu organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i wymagającego wyjaśnienia, niewskazanie jakie czynności wyjaśniające powinien przeprowadzić w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji. Słusznie inwestor zarzucił również organowi II instancji naruszenie art. 136 w związku z art. 15 kpa z uwagi to, że organ odwoławczy zdaje się nawet nie wziąć pod uwagę możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego do czego w świetle zasady dwuinstancyjności był zobligowany. Z przyczyn wyżej opisanych sąd uznał, za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny. W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Na koniec można jeszcze dodać, że jeśli, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z § 4 art. 136 kpa, będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości i pozwalający sądowi na akceptację motywów podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowa argumentacja decyzji nie może jednak wynikać ani z odpowiedzi na skargę/sprzeciw, ani ze stanowiska pełnomocnika organu, zajętego na rozprawie. Musi, zgodnie z wymogami kodeksowymi czynić zadość art. 7 i 77 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu oraz kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.