II SA/Wr 883/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu P. J. od postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 października 2025 r., nr IF-O.7840.1.418.2024.KM (DL) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ, Wojewoda), zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2025 r. (nr IF-0.7840.1.418.2024 KM (DL)), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił w całości postanowienie Starosty K. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 4 września 2024 r. (nr 202/2024) odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O. z siedzibą w K.(1) (dalej: Stowarzyszenie) do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] K.(1) przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynika, że w dniu 24 maja 2023 r. do Starosty K. wpłynął wniosek P. J. (dalej: skarżący) o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] K.(1) przy ul. [...]. W toku tego postępowanie, wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., Stowarzyszenie zażądało dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. (nr 202/2024) organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału we wzmiankowanym postępowaniu, wskazując, że w sprawie o pozwolenie na budowę nie znajdzie zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.c., a tym samym organizacja społeczna nie może zostać dopuszczona do udziały w tym konkretnie postępowaniu. Na skutek rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia, Wojewoda, zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2025 r. (nr IF-0.7840.1.418.2024 KM (DL)) uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: p.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obok tak określonych stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w postępowaniu administracyjnym mogą brać udział również podmioty na prawach strony. Dalej organ zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 3 p.b., która stanowi, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wywodząc, iż przepis ten stanowi lex specialis do przywołanego art. 31 k.p.a. Powołując się z kolei na treść art. 28 ust. 4 p.b., który wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 tego artykułu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej: ustawa środowiskowa), Wojewoda wyjaśnił, że przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony jednoznacznie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Dalej, powołując się wprost na przepisy ustawy środowiskowej, wyjaśniono, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny (dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach: na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) oraz gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, w przypadku konieczność udziału w postępowaniu społeczeństwa, zastosowanie znajduje art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Organ odwoławczy, powołując się na ustalenia faktyczne w sprawie, wyjaśnił, że w związku z tym, iż teren zainwestowania znajduje się w granicach obszaru Natura 2000, tj. [...], organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r. (nr ABP.6740.1.202.2023.KS) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu kopii wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, karty informacyjnej przedsięwzięcia, oraz kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Z kolei postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. (nr WPN.43.159.2023.BP.1) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] ([...]) dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obręb [...] w K.(1), nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz określił zakres raportu. Kolejno pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. (nr [...]) organ ochrony środowiska, działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy środowiskowej, zwrócił się do organu pierwszej instancji o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33 - 36 i 38 przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Jak skonkludował Wojewoda, jeżeli więc w toku postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, na podstawie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, nałoży na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a przed wydaniem - na podstawie art. 98 ust. 1 - postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w oparciu o art. 98 ust. 4, przekaże organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i jednocześnie wystąpi do tego organu o zapewnienie w postępowaniu możliwości udziału społeczeństwa, to prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę będzie postępowaniem wymagającym udziały społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ust. 1 powołanej ustawy. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego mieści się w pojęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Jeżeli więc organizacja społeczna zgłosi chęć udziału w tym postępowaniu, a zostaną spełnione pozostałe wymogi przewidziane w art. 44 ust. 1, organ je prowadzący ma obowiązek wydać postanowienie uwzględniające wniosek organizacji. Mając to na uwadze, Wojewoda wyjaśnił, że należy dodatkowo ustalić, czy Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną. Artykuł 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej stanowi, że przez pojęcie organizacji ekologicznej rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Ze znajdującego się w aktach sprawy statutu Stowarzyszenia, a konkretnie zawartego w nim pkt 7, oraz informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, wynika, że przywołany podmiot jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest m. in. ochrona i zachowanie dziedzictwa kulturowego, przyrodniczego i krajobrazowego S., ze szczególnym uwzględnieniem dorobku architektonicznego oraz dbałość o zachowanie równowagi pomiędzy działaniami gospodarczymi zmierzającymi do racjonalnego zagospodarowania regionu, a nadrzędnym celem jakim jest zachowanie środowiska naturalnego i krajobrazowego S. Ponadto, aby organizacja ekologiczna mogła skutecznie żądać dopuszczenia jej do toczącego się postępowania, oprócz powołania się na swoje cele statutowe w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, musi prowadzić działalność w przywołanym zakresie przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Stowarzyszenia zostało zarejestrowane 10 września 2008 r. Spełniony został zatem także wymóg dotyczący czasookresu funkcjonowania organizacji ekologicznej. Wojewoda uznał więc, że przesłanki określone w art. 28 ust. 4 p.b. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] K.(1) przy ul. [...], zostały spełnione. W konsekwencji brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszczętym podaniem z dnia 24 maja 2023 r. Z tych też powodów, kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 4 września 2024 r., stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy spostrzegł, że jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 2 października 2024 r. (nr 410/2024) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budo wlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] w K.(1). Powołując się natomiast na orzecznictwo sądowe, Wojewoda wyjaśnił, że uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania. W konsekwencji postępowanie dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie a w szczególności postępowanie zażaleniowe nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania pozwolenia na budowę, gdyż prowadziłoby to w istocie do pozbawienia w przypadku tegoż stowarzyszenia realnego znaczenia przepisu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej umożliwiającego mu udział w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z funkcją pensjonatową. W sprzeciwie od wskazanego postanowienia skarżący - profesjonalnie zastępowany - zarzucił: 1) naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady bezpośredniości, zasady związania oceną prawną, 2) błędną wykładnię obowiązujących przepisów prawa, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez a) naruszenie dyspozycji normatywu art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, b) naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez: – niewyjaśnienie jakie przepisy prawa procesowego zostały naruszone w stopniu uzasadniającym zastosowanie normy kasatoryjnej; niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił mocy dowodowej; – niewyjaśnienie na jakich podstawach prawnych i faktycznych zastosowano metodę kasatoryjną; c) naruszenia art. 8 w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawej, uzasadniającej treść podjętego rozstrzygnięcia; d) naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i nie wnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego, - co skutkowało w konsekwencji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. 3) naruszenie dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie (nie rozważenie czy też nie przeprowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania) istniejących wątpliwości co do treści normy prawnej i wobec ich istnienia, nie rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść strony (skarżącego) - wątpliwości te organ rozstrzygnął poprzez polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że naruszając art. 31 § 1 k.p.a., organy nie ustaliły, zaś Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jego udział w sprawie. Ponadto, w zaskarżonym postanowieniu brak jest wskazania jakiejkolwiek przesłanki procesowej, czy też materialnoprawnej, stanowiącej podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wskazał także, które przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji i w jakim zakresie należy niewadliwie przeprowadzić postępowanie przed tym organem, a jednocześnie dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego, przesądzając o sytuacji prawnej strony postępowania pierwotnego. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody i stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując na konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że uchybienia, jakimi było dotknięte postanowienie organu pierwszej instancji, wykluczały podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodał przy tym Wojewoda, że na mocy art 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tym samym regulację art. 138 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Z tego też powodu, w ocenie Wojewody, tylko organ pierwszej instancji mógł podjąć postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] K.(1) przy ul. [...]. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w sprzeciwie zarzuty braku badania przez Wojewodę interesu społecznego uzasadniającego udział organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] K.(1) przy ul. [...], wskazał, że art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, regulujący kwestię udziału organizacji ekologicznej w określonym postępowaniu, nie wymaga badania, czy za jej udziałem przemawia interes społeczny. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od postanowienia sąd uchyla je w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 151a w zw. z § 4). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem ma zatem charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. Kontrola postanowienia kasacyjnego dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Artykuł 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia kasacyjnego trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji (postanowienia), jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. - odpowiednio stosowanego do postanowień na skutek odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że choć częściowo budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, to jednak co do zasady rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, ponieważ zaistniały podstawy do odpowiedniego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z przepisu tego wynika, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, powołany przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 524/15). Przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a ponadto dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1490/23). Jeżeli zatem w prowadzonym postępowaniu przeprowadzana była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wymagany był udział społeczeństwa, to art. 31 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania. Stowarzyszenie nie musiało zatem - wbrew stanowisku skarżącego - dysponować interesem prawnym w sprawie ani nawet uzasadniać swojego udziału w postępowaniu interesem społecznym, skoro ustawa nie stawia takich wymogów organizacjom ekologicznym. Na mocy art. 44 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne dysponują uprawnieniem do uczestniczenia na prawach strony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym wymagany jest udział społeczeństwa, po spełnieniu wymogu polegającego na zgłoszeniu chęci uczestniczenia w postępowaniu, uzasadnionego celami statutowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 165/21). A zatem jedynie w sytuacji, w której w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 84/21). Dopiero więc w takim przypadku organ zobowiązany będzie do badania, czy zachodzą przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a więc czy cele statutowe organizacji uzasadniają jej udział oraz czy za jej udziałem przemawia interes społeczny. I wreszcie, wobec braku ustawowej regulacji formy dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu, odmiennie niż to ma miejsce w art. 31 § 2 k.p.a., w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, do wzięcia udziału w sprawie na prawach strony przez organizację ekologiczną wystarczające jest zgłoszenie przez organizację ekologiczną, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej chęci uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie mającym takiego charakteru, niezbędne jest do tego wydanie przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Tak więc w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa organizacje ekologiczne stają się uczestnikami takich postępowań na prawach strony z chwilą zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/19). Powyższy pogląd prezentowany w orzecznictwie jest zresztą zbieżny ze stanowiskiem doktryny. Podkreśla się w niej, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, LEX/el. 2025, art. 44; także B. Rakoczy [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010, art. 44). Jak wskazał ponadto K. Gruszecki, pogląd ten jest o tyle uzasadniony, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy pojawiały się poglądy akceptujące takie stanowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 3; K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu ochrony środowiska, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 96; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 89/10). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że nie jest przedmiotem sporu fakt, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] K.(1) przy ul. [...] - ze względów szczegółowo opisanych w części wstępnej uzasadnienia - było postępowaniem wymagającym udziały społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Oznacza to więc, że w postępowaniu tym, podobnie jak w przypadku innych postępowań objętych zakresem zastosowania art. 44 tej ustawy, udział organizacji ekologicznej następuje wraz z jej zgłoszeniem się, jeżeli spełnione są przesłanki wskazane w tym przepisie. W takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania przez organ administracji odrębnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie takie zostało bowiem oparte na konstrukcji właściwej dla art. 31 k.p.a., podczas gdy w sprawie znajdowała zastosowanie regulacja szczególna zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skoro udział organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa następuje ex lege po zgłoszeniu przez nią stosownego żądania i wykazaniu spełnienia przesłanek ustawowych, brak jest podstaw do wydawania w tym zakresie odrębnego aktu procesowego. W tej sytuacji rację miał Wojewoda, że postanowienie organu pierwszej instancji należało uznać za wadliwe, a skoro tak - rolą organu odwoławczego było zatem usunięcie z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Istota problemu w sprawie sprowadzała się do błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ pierwszej instancji, polegającej na zastosowaniu przepisów ogólnych k.p.a. zamiast regulacji szczególnej wynikającej z ustawy środowiskowej. Jednocześnie organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, skoro – jak wskazano wyżej – w świetle art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej nie wydaje się w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Tym samym nawet przyjęcie przez organ odwoławczy, że organizacja ekologiczna spełnia przesłanki określone w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, mogło prowadzić jedynie do eliminacji z obrotu prawnego wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, że kwestia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu nie ma w niniejszej sprawie charakteru wyłącznie formalnego, lecz pozostaje ściśle związana z dalszym tokiem postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy organizacja spełnia przesłanki określone w art. 44 ust. 1 wskazanej ustawy, determinuje bowiem zakres podmiotów uczestniczących w postępowaniu oraz przysługujące im uprawnienia procesowe. Tym samym wpływa bezpośrednio na prawidłowy przebieg dalszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Co także istotne, nie można w niniejszej sprawie pomijać faktu, że przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu - nie budzi wątpliwości konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu pierwszej instancji. Najistotniejsze, a zarazem problematyczne, było natomiast ustalenie właściwej formy procesowej załatwienia sprawy w toku postępowania zażaleniowego, tj. rodzaju rozstrzygnięcia spośród wskazanych w art. 138 k.p.a. Skorzystanie przez Wojewodę z trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek niebędące oczywistym i pozbawionym wad rozwiązaniem, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia sprzeciwu. Wbrew skarżącemu, organ odwoławczy nie mógł bezpośrednio zastosować w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten przed zastosowaniem musiał być przez organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu zastosowany odpowiednio, w zgodzie zresztą z treścią art. 144 k.p.a. Niespełnienie więc wszystkich przesłanek wynikających z powołanego artykułu nie stanowi, wbrew wywodom zawartym w sprzeciwie, naruszenia przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skutkiem takiego rozstrzygnięcie było bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, z jednoczesnym wskazaniem na konieczności rozpatrzenia tego wniosku we właściwym trybie przepisów ustawy środowiskowej, czego organ pierwszej instancji, pierwotnie rozstrzygając sprawę, nie uczynił. Podkreślić jednocześnie należy, że realizacja wytycznych Wojewody, wbrew temu, co organ ten zawarł w zaskarżonym postanowieniu, nie może zmierzać do konieczności wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, skoro przepisy ustawy środowiskowej takiego trybu nie przewidują. W takim sformułowaniu Sąd upatruje co prawda wadliwości wydanego postanowienia, jednakże nierzutującej na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Owa konieczność rozpatrzenia wniosku, tj. ustalenia konsekwencji procesowych przystąpienia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, stanowi zatem konsekwencję przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreśla, że nie jest jego rolą w niniejszej sprawie wywołanej sprzeciwem rozstrzyganie zarówno merytorycznych podstaw dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowania, a zatem dokonywanie oceny stanowiska wyrażonego w tym względzie w zaskarżonym postanowieniu, jak również ustalanie konsekwencji, jakie dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku niesie wydania decyzji kończącej to postępowanie. Będą to zagadnienia podlegające odrębnej ocenie przez organ pierwszej instancji, zaś skarżącemu będą przysługiwać stosowne środki prawne celem podważenia ewentualnego stanowiska tego organu o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowania, jeśli żądanie tej organizacji spowoduje uruchomienie postępowania. Należy także mieć na uwadze, że skoro w trybie ustawy środowiskowej forma postanowienia została przewidziana jedynie dla postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej, samo dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie podlega w takiej sytuacji kontroli instancyjnej. Ma to te konsekwencje, że ocena Wojewody co do spełnienia przez Stowarzyszenie warunków uznanie je za organizację ekologiczną nie jest dla organu pierwszej instancji wiążąca. Obawy skarżącego co do tego, że organ odwoławczy w istocie przesądził losy wniosku Stowarzyszenia, nie są więc usprawiedliwione, ponieważ to organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do samodzielnego rozważenia sposobu załatwienia sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw.