II SA/Wr 887/02

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. z/s we W., działającej z upoważnienia firmy "B" Polska sp. z o.o. z/s w P., Prezydent Miasta G., po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (robót budowlanych) przewidzianej dla realizacji w G.- ul. L. (droga wojewódzka nr [...]), na odcinku od skrzyżowania z ul. J. i obwodnicą do końca pasa włączenia wyjazdu z terenu "M."; przebudowa jezdni na odcinku ok. 250 m (km 0+000-0+250). Organ I instancji zobowiązał inwestora aby projektowane zamierzenie był zrealizowane zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w szczególności w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4), jak również wskazał by eksploatacja ulicy umożliwiała płynność ruchu kołowego ograniczając emisje zanieczyszczeń z pojazdów oraz zobowiązał do poprawy przewietrzanie ulicy poprzez rozcieńczenie zanieczyszczeń (pkt 2 lit. b). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania, M. i W. B. wskazując w uzasadnieniu, iż w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostaną pozbawieni wjazdu na swoją nieruchomość. Dodali, iż wzmożony ruch kołowy w tym rejonie miasta G. (poprzez oddziaływanie spalin, szum i hałas) naruszy przepisy o ochronie środowiska, a DZDW we W., jak również firma "A" czy Urząd Miasta G. nie zaoferowali im nic dla ochrony zdrowia czy bezpieczeństwa drogowego, zaś w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] odwołujący nie zostali dopuszczeni do dyskusji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy w/w decyzję, podkreślając, iż zarzuty zgłoszone przez odwołujących dotyczą w zasadzie zagadnień ochrony interesów osób trzecich, które bada organ dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, więc w kontekście powyższego wniosek, by na etapie postępowania lokalizacyjnego wykluczyć możliwość realizacji planowanej inwestycji nie może być spełniony, bowiem inwestycja ta nie narusza przepisów prawa. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu M. i W. B. zarzucając naruszenie prawa wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i nakazanie D. Zarządowi Dróg Wojewódzkich z/s we W. wykupienie nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz o spowodowanie przebadania stanu zdrowia całej 5-osobowej rodziny skarżących, umożliwienie mieszkańcom posesji i działek geod.o nr [...] swobodnych wjazdów i wyjazdów z terenu własnych nieruchomości, a także przyznanie im odszkodowania za doznaną krzywdę z powodu zamknięcia wyjazdów i wjazdów z terenu posesji oraz zniszczenia budynków mieszkalnych z winy złego stanu technicznego drogi wojewódzkiej nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, iż w obecnym postępowaniu ze względu na jego charakter poza przedmiotem rozważania pozostawały m.in. kwestie budowy wjazdu i wyjazdu z terenu stacji paliw "A" w G. oraz przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], a także sprawy związane z ewentualnym zobowiązaniem DZDW do wykupu nieruchomości strony skarżącej oraz przyznania im odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonych decyzji, sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia "ustawą". Stosownie do treści art. 39 ust. 1. powołanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu powinno być dokonane przy każdej zmianie zagospodarowania terenu noszącej cechy pewnej trwałości. Omawiana ustawa w art. 40 w zw. z art. 2 ust. 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa organ nie można odmówić wydania takiej decyzji (art. 43 ust. 1 ustawy). Ustawodawca nie przewiduje innej możliwości merytorycznego załatwienia sprawy i nie ma tu miejsce na decyzję uznaniową. Prawne ramy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zaistniałej sytuacji wyznaczane są przez ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej (art. 44 ust. 1 ustawy), obowiązujące przepisy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz treść przepisów szczególnych. W granicach zatem wyznaczonych przez obowiązujące przepisy istnieje swoboda wyboru wariantu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który należy do osoby wnioskodawcy. Rozprawa w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - przez jej szczególne "upublicznienie"- zbliża się swym charakterem i funkcją do "konsultacji społecznej" odpowiadającej w pewnej mierze formie przewidzianej dla sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z protokołu rozprawy administracyjnej (podpisanego przez skarżącą), która miała miejsce w niniejszej sprawie w dniu 18 września 2001 r., wynika, iż skarżący nie skorzystali z wszystkich przysługujących im uprawnień jako strony postępowania ograniczając swój udział jedynie do stwierdzenia, iż "nie akceptują przedstawionych rozwiązań projektowych i wnoszą o wykupienie nieruchomości". W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, orzekający w sprawie organ nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, jak też uprawnień wnioskodawcy do terenu, lecz wyłącznie oceniać zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem, jeśli został uchwalony, bądź w razie jego braku, z obowiązującymi ustawami i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się głównie do wskazania ograniczeń w zakresie inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z 5 stycznia 2001r., IV SA 2226/98, LEX nr 55770). Interpretacja przepisów szczególnych wymaga specjalistycznej wiedzy z różnych dziedzin, w zależności od przedmiotu regulacji, dlatego też ustalenia te powinny być dokonywane we współdziałaniu z właściwymi organami. Organ prowadzący postępowanie główne nie może wydać decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy bez pozytywnego wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem każdy z organów współdziałających prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia). Oznacza to, że każdy z organów współdziałających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi według swoje właściwości. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy współdziałające postąpiły zgodnie z powyższymi zasadami, a ich stanowisko pozytywnie opiniujące zamierzoną inwestycję nie zostało zakwestionowane przez stronę postępowania żadnymi konkretnymi zarzutami. Skarżący nie składali również żadnych uwag i wniosków w trakcie procedury wszczętej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157). Po przeprowadzeniu rozprawy - stosownie do treści art. 44 ust. 2 ustawy - organ I instancji przedstawił Wojewodzie D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem i organ ten postanowieniem z dnia [...] potwierdził legalność treści przyszłej decyzji. Podkreślić należy, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydane na podstawie przepisów powołanej ustawy są decyzjami szczególnymi, mającymi tylko charakter "promesy", określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 19. 12. 2001 r. II SA/Gd 2027/99 LEX nr 76102). Kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 29.12.1998 r., II SA/Gd 1330/97, LEX nr 44223; wyrok NSA z 7. 09. 2001 r., IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153; wyrok NSA z 24 .11. 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704). Kwestię zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami zostały szczegółowo omówione w zaskarżonych decyzjach, w tej sytuacji zarzuty skarżących nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę Sądu, albowiem większość tych zarzutów może być aktualna dopiero na etapie procesu budowlanego. Z punktu widzenia ochrony interesów skarżących istotne znaczenia posiadają proceduralne i materialnoprawne związki pomiędzy postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 31 lipca 1997 r. (sygn. akt II SA/Lu 1109/96) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż na etapie podejmowania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia interesów osób trzecich mogą być rozpoznawane w kategoriach "przypuszczeń, co do ich występowania i nie muszą pojawić się". To odróżnia je od zagrożeń interesu osób trzecich rozpatrywanych na etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby jej możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny i realny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki innego postępowania administracyjnego (o pozwoleniu na budowę) są wymagane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska naturalnego. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, wynikającą z norm prawa, pozostają natomiast protesty obywateli, wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowe są w pełni suwerenne. Rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 4 decyzji) jest ogólnikowe ale w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania stanowi wystarczające wypełnienie wymagań zawartych w art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, bowiem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 1998 r. (sygn. akt SA/Bk 1002/96, ONSA 1997/4/168), postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazać również należy, iż szczegółowe warunki techniczne zamierzonej inwestycji nie należą do przepisów szczególnych w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. W świetle powyższego zarzuty skargi (w szczególności subiektywne obawy skarżących) wskazujące na niezgodność zmierzenia inwestora z prawem należało uznać za nieuzasadnione na obecnym etapie procedury inwestycyjnej. Nadto podkreślić należy, iż większość żądań skarżących wykraczało poza ustawowy zakres kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu, bowiem ze względu na charakter orzeczeń tego sądu, nie może on wydawać wyroków zasądzających, ustalających lub kształtujących prawo. W tym stanie rzeczy, prawidłowe zastosowanie przez organy administracyjne prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.